В соответствии со статьей 16 Закона об охране окружающей среды и с учетом вышесказанного, негативное воздействие на окружающую среду оказывается субъектами такой хозяйственной и иной деятельности, следствием которой становится, в том числе, размещение отходов производства и потребления.
Именно на субъекта такой деятельности возлагается обязанность по плате за негативное воздействие на окружающую среду, являющееся экономическим методом реализации статьи 58 Конституции Российской Федерации[52], что отражено в абзаце 1 преамбулы и абзаце 5 статьи 14 Закона об охране окружающей среды.
Учитывая вышеизложенное, необходимо отделять понятие размещения отходов как вида негативного воздействия на окружающую среду от понятия размещения отходов как вида деятельности. Если в первом случае размещение отходов является последствием хозяйственной деятельности, то во втором – предметом этой деятельности. Платным является размещение отходов как последствие хозяйственной деятельности, а не размещение отходов как вид деятельности.
При этом размещение отходов как последствие хозяйственной деятельности не является следствием размещения тех же отходов как вида деятельности. Иными словами, хозяйственная деятельность по осуществлению размещения определенных отходов не оказывает, а лишь сопровождает негативное воздействие в форме размещения этих отходов. Специализированные организации, непосредственно осуществляющие изоляцию таких отходов, не оказывают, а технически сопровождают негативное воздействие на окружающую среду. При этом субъекты хозяйственной деятельности не могут являться плательщиками за воздействие, не являющееся следствием их деятельности, на том основании, что они сопровождают данное воздействие.
Кроме того, существенным условием при определении плательщика платы за размещение отходов является определение собственника размещаемых отходов.
Статья 4 Закона об отходах рассматривает отходы производства и потребления как объект права собственности. Одновременно, в соответствии со статьей 236 Гражданского кодекса[53] (далее – ГК РФ) собственник вправе отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество. Однако при этом, отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.
Из вышесказанного следует, что обязанность по уплате платы за размещение отходов возлагается на последнего собственника отходов.
В соответствии с пунктом 2 статьи 218 ГК РФ право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.
Кроме того, статья 226 ГК РФ, равно как и статья 4 Закона об отходах, предусматривается возможность приобретения права собственности на отходы лицом, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный или иной объект, где находятся брошенные с целью отказа от права собственности отходы. Собственность в данном случае может, но не обязана быть приобретенной путем совершения определенных действий, свидетельствующих об обретении собственности.
При этом данными нормами не дается исчерпывающего определения состава совершаемых действий, однозначно свидетельствующего о приобретении права собственности. Применение указанной нормы для классификации действий организаций, осуществляющих сбор, транспортировку и захоронение (размещение) отходов, как свидетельствующих о наличии воли данных организаций к приобретению права собственности на отходы, противоречит основным началам гражданского законодательства (статья 1 ГК РФ), в соответствии с которыми юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права по своей волей и в своем интересе и остаются свободными в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
С учетом сказанного, передача отходов для последующего обращения с ними (транспортировки, хранения, захоронения) специализированными организациями, в отсутствие сделки об отчуждении передаваемых отходов, не может являться основанием для перемены лиц в обязательстве по плате за размещение отходов.
И, наконец, в силу статьи 24 Закона об отходах экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами осуществляется посредством понижения размера платы за размещение отходов индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность, в результате которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов.
Принцип «загрязнитель платит» является одним из основополагающих в международной и отечественной природоохранной практике. Взимание платы за размещение отходов направлено на стимулирование вторичного использования (переработки) отходов и уменьшения объемов их образования, а, следовательно, и размещения в окружающей среде.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в действующее законодательство необходимо внести ряд изменений по вопросу определения субъекта платы за размещение отходов.
Во-первых, в статье 16 Законе об охране окружающей среды необходимо определить, что видом негативного воздействия на окружающую среду является не размещение отходов производства и потребления, а негативное влияние отходов производства и потребления на почвы при их размещении в окружающей среде.
Во-вторых, в статье 23 Закона об отходах производства и потребления необходимо закрепить, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов несет собственник данных отходов, т.е. лицо, в результате деятельности которого отходы образовались, или лицо, которое приобрело право собственности на отходы в соответствии с гражданским законодательством.
Из анализа указанных выше правовых проблем, возникающих при взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду, однозначно следует вывод о том, что действующий правовой механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду имеет ряд довольно значительных недостатков, которые необходимо устранить путем внесения соответствующих изменений в действующее природоохранное законодательство.
Прежде всего, в целях повышения эффективности данного механизма охраны окружающей среды, необходим Закон о плате за негативное воздействие на окружающую среду, который должен детально определить порядок взимания указанных платежей и последующего целевого использования.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду - один из важнейших элементов экономико-правового механизма охраны окружающей среды. Такая плата рассматривается в экологическом праве России как один из основных экономических стимулов к тому, чтобы природопользователи, деятельность которых связана с такими воздействиями на природу, инициативно принимали меры по обеспечению соблюдения требований экологического законодательства.
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» правильно ставит задачу о плате за все виды негативных воздействий на окружающую среду. Однако действующее законодательство не в полной мере обязывает природопользователей снижать негативное воздействие на окружающую среду, выполнять природоохранные и восстановительные мероприятия в полном объеме. Размер платы за негативное воздействие на окружающую среду и механизм ее начисления не стимулируют предприятия к внедрению природоохранных технологий, поскольку даже начисляемая по максимальной ставке плата не сопоставима с реальными затратами предприятий на осуществление природоохранных предприятий. Нормативы (ставки) платы за загрязнение окружающей среды, как правило, не позволяют не предотвратить, ни компенсировать экологический ущерб.
Судебная практика по вопросам взимания таких платежей свидетельствует о значительных проблемах в правовом регулировании платы за негативное воздействие на окружающую среду. Необходимо отметить, что по сей день отсутствует четкое нормативно-правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду. Действующее законодательство в этой сфере фрагментарно, отсутствует нормативный правовой акт, в полной мере решающий все вопросы, связанные со взиманием данных платежей.
Отсутствие единой, четкой и непротиворечивой системы нормативных правовых актов, регулирующих плату за негативное воздействие на окружающую среду, приводит к возникновению ситуации правовой неопределенности, что не вполне согласуется с целями платы за негативное воздействие, а также общими принципами установления и взимания данных платежей.
В общем случае плата за выбросы загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников, за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, за размещение отходов производства и потребления определяется путем умножения соответствующих нормативов платы, установленных по видам загрязняющих веществ, видов используемого топлива, класса опасности отходов, с учетом определенных поправочных коэффициентов на массы фактических выбросов, сбросов, количества размещенных отходов и суммирования полученных произведений.
Действующий правовой механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду имеет ряд довольно значительных недостатков. К ним относятся отсутствие законодательного определения правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду, неурегулированность нормами права механизма взимания платы за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, неопределенность субъектов платы за негативное воздействие при размещении отходов производства и потребления.