28 апреля 1866 г. П.А. Шувалов, принявший пост главноуправляющего III отделением и шефа Корпуса жандармов, подал на Высочайшее имя докладную записку о мерах к восстановлению порядка в империи, которая предусматривала, прежде всего, реформирование системы политического розыска. Чтобы защитить страну от "разрушительного действия вредных элементов", следовало "устроить полицию так, чтобы она была в состоянии обнаруживать то, что совершается в среде общества".
Должное внимание было уделено агентурной работе. В III отделении появился секретный архив, где сосредоточивались политические дела и материалы перлюстрации, систематически пополнялась фототека и "Алфавит лиц, политически неблагонадёжных".
"Главная цель преобразования, - писал Шувалов, - состоит в том, чтобы по мере возможности, образовать политические полиции там, где они не существуют, и сосредоточить существующую полицию в III отделении Вашего Императорского Величества канцелярии, для единства их действий и для того, чтобы можно было точно и однообразно для целой империи определять, какие стремления признаются правительством вредными и какие способы надлежит принимать для противодействия им".[5]
В подчинение III отделению поступила "Охранная стража", создание которой было вызвано необходимостью оберегать священную особу Государя Императора. Персонал этого подразделения принимал участие и в работе политического сыска.
Новый руководитель "высшего надзора" обнаружил "полное расстройство столичных полиций", добился ликвидации Санкт-Петербургского генерал-губернаторства и передачи его функций градоначальству, подчинённому III отделению. При канцелярии Петербургского градоначальника возникло, в свою очередь, ещё одно новое учреждение - Отделение по охране общественного порядка и спокойствия, ставшее прообразом позднейшей "охранки", неотъемлемой части структуры политического сыска Российской империи.
П.А.Шувалов подготовил также новое "Положение о Корпусе жандармов", утверждённое царем в сентябре 1867 г. и в неизменности дожившее до Февраля 1917г. "Единство действий" всех жандармских управлений на железных дорогах, а также на Кавказе и в Варшаве, усиление надзора на местах обеспечивались созданием дробной системы губернских управлений и уездных наблюдательных пунктов вместо громоздких жандармских округов.
Шеф жандармов озаботился и состоянием кадрового состава "лазоревого ведомства". Чтобы успешно уловлять крамолу, нельзя было сильно отставать от своего противника - интеллигента. Для повышения образовательного уровня и теоретического знакомства с идеологией основного объекта наблюдения жандармы могли пользоваться ведомственной библиотекой, включавшей и коллекцию нелегальных изданий. При Корпусе появилась особая школа для подготовки к "сознательному использованию обязанностей службы по наблюдательной части".
Повышение роли полицейского ведомства в государственном механизме пореформенной России предопределило концептуальные изменения в процессе комплектования органов полиции. Они связывались, прежде всего, с возможностью вольного найма на службу (начиная с 1873 г.), установлением порядка и правил поступления на полицейские должности.
Слабая организация полицейской службы до начала проведения государственных реформ второй половины XIX в. находилась в прямой зависимости от неопределенной политики правительства Российской империи по отношению к проблеме формирования кадров полицейских учреждений.
В пореформенный период получили дальнейшее развитие правовые основы деятельности полиции Российской империи и их кадровое обеспечение. Радикальные изменения в полицейском законодательстве произошли под прямым воздействием социально-экономических и политических факторов, осложнивших криминальную обстановку в государстве.
Стремление правительства Российской империи к укреплению полицейских рядов, особенно в условиях назревавшего внутригосударственного кризиса конца XIX - начала XX вв., привело к необходимости актуализации внимания на разрешении социальных проблем для полицейских чинов.
Социальная защищенность служащих полиции в пореформенный период осуществлялась по трем направлениям: нормативно-правовому, законодательно обеспечивавшему нормальное несение полицейской службы, а также материальному и моральному, способствовавшим достойной жизни полицейских чинов и членов их семей. [6]
Покушение А.К.Соловьева на Александра II (2 апреля 1879г.) вызвало к жизни Высочайший указ 5 апреля 1879г. - Европейская Россия была разделена на 6 временных генерал-губернаторств, население которых попадало в полнейшую зависимость от произвола местных властей.
По официальным данным, с апреля 1879 г. по июль 1880 г. за "неблагонадёжность" под надзор полиции было выслано без суда, административным порядком, 575 человек.
Политическая полиция продолжала действовать по старинке, усиливая наружное наблюдение, проводя опросы дворников "о подозрительных личностях, в их домах проживающих", повальные обыски и аресты среди этих личностей.
Новая тактика антиправительственной борьбы вызывала в верхах панику, новые организационные формы революционного движения загоняли политическую полицию в тупик. С каждым дерзким покушением террористов очевидней становилась беспомощность органов сыска перед лицом сплочённой, строго законспирированной партии.
Политическая полиция всё более утрачивала контроль над ситуацией. Как "предупреждать преступления" при неосведомлённости о планах и личном составе тайной организации? Принять превентивные меры невозможно, остаётся лишь реагировать на свершившийся факт. Основным методом жандармов старой школы оставалось "систематическое наблюдение и последовательные аресты членов сообщества". Для освещения непроницаемой тьмы подполья нужна была внутренняя агентура.
Попытки распутать клубок противоречий, создающих столь бесперспективную ситуацию, предприняла "Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия" под руководством графа М.Т. Лорис-Меликова, которая была учреждена императором Александром II 12 февраля 1880 г. после очередного теракта (взрыв в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г.) "в твёрдом решении положить предел беспрерывно повторяющимся в последнее время покушениям дерзких злоумышленников поколебать в России государственный и общественный порядок".
В подчинение этому временному органу переходило и III отделение. Первоочередной задачей Комиссии её главный начальник объявлял "принятие решительных мер к подавлению возмутительных действий анархистов".
Орган этот задумывался в качестве чрезвычайно-административного, поскольку ему поручались и контроль, и непосредственное ведение всех уголовных дел по государственным преступлениям, находящимся в производстве по всей Империи, а также принятие мер обеспечения государственной безопасности, обязательных к исполнению всеми губернаторами и ведомствами. Главный Начальник Комиссии подчинялся непосредственно императору.
Прежде всего, необходимо было удостовериться в боеспособности армии политического сыска. Ревизия, предпринятая летом 1880 г. сенатором И.И. Шамшиным, привела к неутешительным выводам. Органам сыска нужно было дать возможность сконцентрировать усилия на борьбе с самой серьёзной угрозой, избавив от несвойственных им функций. Глубина проникновения в революционное подполье могла быть обеспечена только за счёт сужения круга полномочий "высшей полиции".
1 августа 1880 г. Лорис-Меликов подал на Высочайшее имя докладную записку о преобразовании полиции. 6 августа Указом о закрытии Верховной распорядительной комиссии упразднялось и III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии "с передачей дел оного в ведение Министерства внутренних дел".[7]
В составе последнего был создан Департамент государственной полиции (в 1883 году переименован в Департамент полиции), призванный сосредоточить все нити "политического розыска и наблюдения". Согласованность работы полиции тайной и явной должна была достигаться тем, что товарищ министра внутренних дел, на которого было возложено (с 1882 г.) руководство Департаментом, являлся также командиром Отдельного корпуса жандармов (шефом жандармов был сам министр).
Организационно Департамент Полиции состоял из семи делопроизводств, двух отделов и агентурной части.
Распорядительное делопроизводство вело кадровую работу.
Законодательное – ведало строительством полицейских органов по всей территории страны, предупреждением антиобщественного поведения обывателей (пьянства, нищенства, “разврата”).
Третье – занималось негласным сбором информации о гражданах, желающих поступить на государственную службу, а также о ведущих активную общественную деятельность. Кроме того, на него возлагался контроль за розыском преступников.
Четвертое – контролировало проведение дознаний по делам о государственных преступлениях.
Пятое – наблюдало за исполнением решений, принятых в отношении государственных преступников.
Шестое – наблюдало за производством и хранением взрывчатых веществ, контролировало соблюдение законов о винной монополии и евреях, регулировало отношения между предпринимателями и рабочими.
Седьмое - руководило деятельностью сыскных отделений[8].
Преемником функций ведомства А.Х. Бенкендорфа стали поначалу “Отделения по охранению порядка и общественного спокойствия”, существовавшие первоначально только в столицах и Варшаве (Санкт-Петербургское с 1866 г. и Московское с 1880 г.).
Этим учреждениям суждено было сыграть роль своеобразных лабораторий политического сыска, в которых возникали и отрабатывались приемы и методы работы, позволявшие не отставать от развития антиправительственной борьбы. Именно благодаря этим нововведениям удалось на некоторое время обуздать революционный террор.