Следственный аппарат прокуратуры приобрёл значительный опыт борьбы с коррупцией, взяточничеством, другими должностными преступлениями. Поэтому многие считают, что следствие в прокуратуре надо сохранить. Однако как отмечают противники этой позиции, переключение прокуратуры на расследование уголовных дел привело к ослаблению общенадзорной работы и надзора за следствием. Прокуратура перестала быть гарантом соблюдения законности и справедливости. Прямое руководство собственным следственным аппаратам с одновременным осуществлением функции государственного обвинения, так или иначе, ведёт к обвинительному уклону в её деятельности.[20]
Однако не следует забывать, что уголовное преследование является одной из функций прокуратуры, а руководство следственным аппаратом обусловлено надзорными полномочиями. Но тем не менее, ведомственное отделение производства предварительного следствия от функций прокурорского надзора за ним будет способствовать повышению объективности этого надзора, создаст дополнительные гарантии законности расследования и рассмотрения дел в суде.
Деятельность следователей едина и специфична по своей юридической природе, задачам, принципам, содержанию и методам. Это даёт основание полагать, что процесс формирования следственного аппарата должен развиваться в направлении создания специального и самостоятельного органа в системе правоохранительных органов государства. Этой позиции придерживается большинство процессуалистов.
Попытки установить критерии отнесения уголовного дела к подследственности того или иного правоохранительного органа ни к чему не приводят. На практике зачастую очень сложно сразу определить окончательную юридическую оценку (квалификацию) того или иного деяния, что неизбежно порождает споры и нарушения правил о разграничении компетенции различных ведомств.
Предварительное следствие, как известно, занимает в уголовном судопроизводстве самостоятельное место и является особой формой государственной деятельности, которая строго регламентирована уголовно-процессуальным законодательством. Поэтому следственный аппарат не должен быть организационно связан с розыском или прокурорским надзором.
Независимое же предварительное следствие может и должно стать механизмом контроля за деятельностью оперативных служб, средством выявления беззаконий. Отсюда и стремление ведомств безопасности и внутренних дел удержать следователей в своём подчинении, противиться их независимости.
Образование единого следственного аппарата и его органов на местах станет одним из средств построения правового государства, которое позволит создать единую систему подготовки и переподготовки следственных кадров, научно-технического и методического обеспечения, оптимальной организации расследования преступлений, что в конечном итоге положительно скажется на состоянии борьбы с преступностью и укреплении правопорядка, защите прав и законных интересов граждан.
В настоящее время в Государственной Думе на рассмотрении находится проект закона «Об органах предварительного следствия в РФ».
В законопроекте предлагается конституировать органы предварительного следствия в стране как самостоятельное ведомство – Федеральную службу расследований. Следователи, состоя на службе в ведомстве, которое кроме производства предварительного следствия никаких других функций не исполняет, сохранят зависимость от прокурора и суда – но лишь постольку, поскольку прокурор и суд осуществляют прокурорский надзор за законностью в ходе следствия и судебный контроль за соблюдением прав граждан при производстве расследования.
В настоящее время мотивы поведения должностных лиц правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, определяются условным делением преступлений на две категории: преступления, дела о которых расследуются следователями соответствующих ведомств (МВД, ФСБ, ФСНП) и преступления, дела о которых расследуются следователями прокуратуры – "чужого" ведомства. За расследование дел о преступлениях, расследуемых следователями "своего" ведомства указанные должностные лица несут ответственность в полной мере. Что касается наиболее тяжких преступлений, дела о которых расследуются следователями прокуратуры, то ответственность оперативно-разыскных служб ограничивается здесь только рамками оперативного сопровождения. В результате этого у руководителей оперативно-разыскных служб существуют различные подходы к оперативному обеспечению предварительного следствия независимо от степени общественной опасности преступлений и сложности расследования.
Создание Федеральной службы расследований устранит ведомственный подход к оперативному обеспечению предварительного следствия, что позволит существенно повысить уровень ответственности правоохранительных органов за качество оперативно-разыскных мероприятий по наиболее тяжким преступлениям, дела о которых расследуются в настоящее время следователями прокуратуры.
С целью разграничения функций и ответственности органов предварительного следствия и оперативно-разыскных служб следует возложить на органы внутренних дел регистрацию заявлений о криминальных происшествиях, а на органы Федеральной службы расследований – учет преступлений и лиц, их совершивших. Это разграничение позволит создать механизм, в значительной мере предотвращающий сокрытие преступлений от учета. Такая система ведения уголовной статистики позволит иметь более объективную информацию о состоянии преступности в стране и обеспечит повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан, пострадавших от преступлений.
На Федеральную службу расследований Российской Федерации и ее органы не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных законом.
Задачами органов предварительного следствия в Российской Федерации законопроект провозглашает:
– организацию предварительного следствия и производство предварительного следствия по уголовным делам в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации;
– принятие в пределах своей компетенции по расследуемым уголовным делам мер обеспечения возмещения гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям ущерба, причиненного им в результате совершения преступлений;
– принятие в пределах своей компетенции мер к восстановлению чести, достоинства и иных прав граждан, подвергнувшихся незаконному задержанию, аресту и привлечению к уголовной ответственности;
– принятие в пределах своей компетенции по расследуемым уголовным делам мер к выявлению причин и условий, способствовавших совершению преступлений и мер к их устранению;
– учет преступлений и лиц, их совершивших.
В соответствии с возложенными на них задачами органы предварительного следствия должны анализировать следственную практику, организацию и результаты деятельности следователей, разрабатывать и реализовывать меры по повышению качества и сокращению сроков производства расследования; организовывать взаимодействие следователей с органами, осуществляющими оперативно-розыскную, экспертно-криминалистическую деятельность, дознание, прокурорский надзор и судебный контроль по уголовным делам; изучать правоприменительную практику следователей и осуществлять разработку предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации; обеспечивать эффективную кадровую политику, подбор, расстановку и воспитание следственных кадров, повышение их квалификации и профессионального мастерства.
Законопроектом предусмотрено, что Федеральная служба расследований Российской Федерации и ее органы должны осуществлять свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Следователи Федеральной службы расследований Российской Федерации, а также Директор Федеральной службы расследований Российской Федерации, начальники управлений и отделов Федеральной службы расследований Российской Федерации и их заместители при расследовании уголовных дел подчиняются только указаниям прокурора и постановлениям (определениям) суда, данными в пределах их полномочий в соответствии с действующим законодательством.
Предполагается, что систему органов и учреждений предварительного следствия Российской Федерации будут составлять Федеральная служба расследований Российской Федерации, Следственные управления субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные следственные управления, городские и районные следственные отделы, другие территориальные военные и иные специализированные следственные отделы, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий.
Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов предварительного следствия, не входящих в единую систему Федеральной службы расследований Российской Федерации, не допускается.
Федеральная служба расследований Российской Федерации обеспечивает расследование наиболее сложных уголовных дел и уголовных дел о преступлениях, совершенных на территории нескольких субъектов Российской Федерации, а также осуществляют организационно-методическое руководство деятельностью всех органов предварительного следствия в Российской Федерации. В составе Федеральной службы расследований Российской Федерации образуется на правах структурного подразделения Главное военное следственное управление, возглавляемое заместителем Директора Федеральной службы расследований Российской Федерации.