Анализ законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления (а полномочия можно рассматривать как правовое выражение функций), позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:
1. Обеспечение участия населения в решении местных дел. Местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе управления. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициатив и самодеятельности граждан, различных форм самоуправления.
Участие граждан в решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через органы местного самоуправления.
2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.
Как уже отмечалось выше, местное самоуправление должно иметь достаточную для реализации своих задач материальную и финансовую базу.
Органы местного самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправления.
3. Обеспечение развития соответствующей территории. Местное самоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни.
4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.
Функция обслуживания населения - одна из основных функций местного самоуправления: ведь, как известно, в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых населению услуг, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованной системе управления местными делами.
5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.
6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. [34]
Федеральным органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством. В соответствии с Конституцией Российской Федерации [2, ст. 133] органы местного самоуправления вправе обращаться за защитой своих прав в судебные органы, добиваться компенсации за дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти.
Функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга.
1.2 Сущность полномочий органов местного самоуправления
Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя МСУ, определяя его статус в системе народовластия, использует понятия: «полномочия МСУ», «права МСУ». Следовательно, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.
Толковый словарь русского языка определяет «полномочия», как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел.[23, 143]
Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно конституцией и другими законами. [45, 216]
Полномочия местного самоуправления- это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.
Полномочия МСУ реализуются во-первых непосредственно населением муниципальных образований. Именно за населением муниципальных образований Конституцией РФ, федеральными законами признано право на осуществление местного самоуправления. Население городского, сельского поселения независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Население муниципальных образований играет важную роль в реализации полномочий местного самоуправления. Отдельные полномочия МСУ (право избирать представительный орган местного самоуправления, выражать волю путем референдума и др.), могут быть осуществлены только населением муниципальных образований.
Во-вторых, полномочия МСУ реализуются органами МСУ и должностными лицами МСУ. Большинство полномочий МСУ реализуются органами и должностными лицами МСУ, составляя их компетенцию. [33]
Полномочия МСУ можно подразделить на две группы:
1. «Собственные» полномочия МСУ, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальным образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением
2. Отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы МСУ.
Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями осуществляется, согласно закону, только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами МСУ данных полномочий.
Полномочия органов МСУ обладают специфическими чертами:
1. Полномочия органов МСУ представляют собой неразрывное единство закрепленных в законе их прав и обязанностей.
2. Полномочия органов МСУ закрепляются в соответствующих нормативно - правовых актах.
3. В отличие от прав граждан всякое полномочие органов МСУ реализуется ими через совершение властных действий административно-распорядительного или нормоустановительного характера.
4. Органы МСУ располагают собственными властными полномочиями в решении вопросов местного значения. [33]
Классификации полномочий органов МСУ может осуществляться по различным критериям. Анализ законодательства РФ позволяет выделить основные сферы деятельности органов МСУ по решению вопросов местного значения: хозяйственного строительства, социально-культурного строительства, охраны общественного труда. Для осуществления деятельности в указанных сферах органы МСУ наделяются соответствующими полномочиями.
Первым составным элементом полномочий являются предметы ведения.
Под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.
Каждый орган местного самоуправления должен иметь свое поле деятельности, воздействовать в соответствии со своими задачами и целями на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование полномочий органа местного самоуправления предполагает, прежде всего, обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.
Таким образом, предметы ведения, как структурный элемент понятия «полномочия», являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения органов местного самоуправления в целом, указывая вопросы местного в ведении муниципального образования.
Предметы ведения конкретных органов местного самоуправления закрепляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).
В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на: а) органы общих полномочий; б) органы специальных полномочий.
К органам общих полномочий относятся органы местного самоуправления — представительные органы местного самоуправления и местная администрация (орган управления муниципального образования) — предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни.
Характер полномочий, закрепляемых за представительными органами местного самоуправления, дает основание сделать вывод, что деятельность этих органов, по существу, затрагивает все стороны местной жизни, все ее сферы. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, утверждают местный бюджет и планы развития муниципального образования, решают другие вопросы.
Местная администрация (орган управления муниципального образования) управляет муниципальной собственностью, местными финансами, решает иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с законами, уставом муниципального образования.
К органам специальных полномочий относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни: например, отдел образования местной администрации, органы охраны общественного порядка и т.д.