Одной из институциональных проблем является отсутствие четкого правового разграничения полномочий региональных и муниципальных органов власти. По результатам анализа Центра Фискальной Политики федерального законодательства по вопросам разграничения расходных полномочий, главным недостатком перечня вопросов местного значения [40, 117] является включение в него ряда пунктов, которые неразрывно связаны с расходными полномочиями, относящимися к «совместному ведению» федерации и субъектов Федерации.
Законодательство регламентирующее вопросы распределения расходов между уровнями бюджетной системы, не раскрывает сути понятия «расходные полномочия» и не устанавливает их разграничения. Широкий круг расходов отнесен к сфере «совместного» финансирования, предполагающей согласование полномочий между властями разных уровней. В результате ответственность за предоставление значительной части базовых общественных услуг (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, коммунальное хозяйство, культура) не установлена или определена нечетко. Например, органы местного самоуправления вполне резонно настаивают на том, что термины «организация, содержание и развитие» не подразумевают капитальных расходов, а только текущее содержание объектов, зачастую муниципалитеты отказываются причислять к расходам по содержанию учреждениявыплату заработной платы.
Только в очень редких случаях заключаются договора между региональной и местной администрацией, в которых устанавливается ответственность каждой из сторон за предоставление услуг, фактически находящихся в совместном ведении. Большинство региональных экспериментов с добровольным или принудительным делегированием местных полномочий на районный уровень связано с желанием восстановить вертикаль исполнительной власти с едиными для райцентра и района структурами - отделами народного образования, социального обеспечения, финансовой и налоговой службами - несмотря на то, что это противоречит федеральному законодательству о местном самоуправлении.
Разные субъекты Федерации пытаются решить проблему разграничения полномочий разными способами. Некоторые из них приняли свои собственные законы по разделению полномочий, например, в Тюменской области в соответствии с таким законом организация, содержание и развитие образования, здравоохранения и социально-культурного обслуживания населения относятся к предметам совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно этому закону источники финансирования и доли затрат по предметам совместного ведения определяются договором между двумя уровнями власти. Ряд субъектов в своих законах о местном самоуправлении подробно расписали полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения и предметы ведения местного самоуправления.
Практика показывает, что отсутствие адекватного разграничения государственных и местных полномочий как в целом, так и в социально-культурной сфере приводит к искажению у муниципальных органов власти представлений о своей роли в реализации социальной политики, о мере ответственности разных уровней власти за ее реализацию, а также к несбалансированному формированию бюджетов муниципальных образований.
В условиях неоднородности субъектов Федерации, не вызывает сомнений тот факт, федеральный центр должен выполнять функцию выравнивания бюджетной обеспеченности территорий и в этих целях иметь возможность централизации определенного объема налоговых поступлений. Но сегодня процесс централизации заходит намного дальше.
Трудность с разграничением предметов ведения между уровнями власти даже в отношении тех вопросов, которые носят очевидно региональный или муниципальный характер во многом связана с опасениями, что без государственного контроля за исполнением региональными и местными органами власти тех или иных функций качество оказываемых населению услуг непременно упадет до неприемлемого уровня. Однако, по словам экспертов, централизация полномочий может привести к усилению единообразия и упрощению процедур и технологий в целях облегчения контроля, что приведет к уменьшению гибкости управления, сокращению творческого потенциала нижестоящего уровня власти, будет затруднен комплексный подход к решению социальных проблем на муниципальном уровне.
Все вышесказанное позволяет заключить, что разграничение полномочий в социально-культурной сфере является острой проблемой, которая требует скорейшего, а главное адекватного решения.
2.2 Полномочия местного самоуправления в сфере культурного строительства
В Российской Федерации культурная деятельность является неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положения, образования, профессии или других обстоятельств. Каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным и муниципальным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности.
Деятельность органов местного самоуправления в сфере культуры направлена на сохранение, создание и распространение культурных ценностей на территории муниципального образования, обеспечение конституционного права граждан Российской Федерации на культурную деятельность, создание условий для свободной культурной деятельности объединений граждан, этнических общностей и др.
В соответствии с законодательством о культуре органы местного самоуправления в обязательном порядке учитывают культурные аспекты во всех программах экономического, экологического, социального развития муниципального образования.
В целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией обязаны:
- поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;
- создавать условия для всеобщего эстетического воспитания и массового начального художественного образования прежде всего посредством гуманитаризации всей системы образования, поддержки и развития сети специальных учреждений и организаций — школ искусств, студий, курсов, любительского искусства (самодеятельного художественного творчества), а также сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек;
- способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры;
- осуществлять протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;
- публиковать для сведения населения ежегодные данные о социокультурной ситуации. [37,118]..
Органы местного самоуправления не вмешиваются в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры, за исключением случаев когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.
Запрет какой-либо культурной деятельности может быть осуществлен только судом и лишь в случае нарушения законодательства.
Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к ведению муниципальных образовании органов местного самоуправления в области культуры следующие вопросы.[9]
В ведении поселений и городских округов в области культуры находятся:
- организация библиотечного обслуживания населения (за исключением обеспечения услугами библиотечного коллектора);
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;
- охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.
Кроме того, поселения формируют архивный фонд поселения, а городские округа формируют и содержат муниципальный архив, имеющие и историко-культурное значение.
К ведению органов местного самоуправления муниципальных районов в области культуры относится организация библиотечного обслуживания (обеспечение услугами библиотечного коллектора). Муниципальный район формирует и содержит муниципальный архив, включая хранение архивных данных поселений.[41, 276]
В субъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области культуры устанавливаются законами субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Органы местного самоуправления формируют местные бюджеты и фонды развития культуры, а также принимают местные нормативы финансирования культуры.
Бюджетные ассигнования на финансирование культуры выделяются при формировании бюджетов отдельной строкой (фонд развития культуры).
Средства фондов развития культуры расходуются на цели, предусмотренные положениями об этих фондах.
Общественные объединения, организации и граждане имеют право самостоятельно или на договорной основе создавать фонды для финансирования культурной деятельности. Организация и деятельность этих фондов осуществляются в соответствии с их уставами. В качестве соучредителей фондов могут выступать и органы местного самоуправления.