Проблема соотношения участия трех ветвей федеральной власти в назначении на должность судей также сохраняет свою актуальность. Ряд авторов считает, что роль Президента в формировании судейского корпуса по-прежнему остается доминирующей. В качестве альтернативы некоторыми авторами предлагается создание особого органа, обладающего полномочиями по назначению судей – Высшего Судебного Совета РФ, в который бы входили Президент РФ, министр юстиции, председатели Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, представители Федерального Собрания и избранные на съездах судей представители судов разных уровней. Целесообразность введения такого порядка наделения полномочиями судей федеральных судов общей юрисдикции вызывает сомнения, поскольку велика вероятность того, что столь широкое представительство всех ветвей власти превратит этот орган в аморфную и неработоспособную структуру.
В соответствии со ст. 13 ФКЗ «О судебной системе» замещение должностей председателей и заместителей председателей федеральных судов общей юрисдикции всех уровней происходит в порядке, аналогичном наделению полномочиями судей соответствующих судов – т.е. они назначаются на указанные должности Советом Федерации РФ или Президентом РФ. Поскольку судья несменяем (ст. 121 Конституции РФ), он не может быть назначен на другую должность или в другой суд без его согласия, и при этом полномочия судей федеральных судов не ограничиваются определенным сроком (ст. 14 ФКЗ «О судебной системе), складывается следующая ситуация: лица, назначенные на «руководящие должности» в судах общей юрисдикции могут занимать их пожизненно, независимо от того, насколько в действительности они соответствуют своим должностям, независимо от результатов их работы. Возможности профессионального и служебного роста для иных судей при этом существенно сокращаются.
Каковы пути решения этой проблемы? Вряд ли уместно проводить аналогию с порядком замещения должности Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда РФ, которые избираются в пленарном заседании из состава судей этого суда (ст. 23 ФКЗ «О Конституционном Суде»). Следует иметь в виду, что председатели и заместители председателей судов общей юрисдикции обладают определенными процессуальными полномочиями (правом принесения протеста в порядке надзора на решения нижестоящих судов), и их назначение – важный элемент судебной политики государства. Поэтому оптимальным представляется следующий порядок: все судьи соответствующих судов наделяются полномочиями в общем порядке, при этом замещение должностей председателя суда и заместителя председателя суда производится путем назначения пусть на достаточно длительный (10–12 лет), но все же ограниченный срок. По истечении указанного срока проводится новое назначение, причем лица, занимавшие соответствующие должности, вправе претендовать на назначение на новый срок. В случае, если назначение на новый срок не произошло, лица, ранее занимавшие те или иные руководящие должности, сохраняют статус судьи соответствующего суда.
Целесообразно также предусмотреть возможность досрочного освобождения лица от занимаемой в суде руководящей должности в случае недобросовестного исполнения им своих обязанностей или злоупотребления своими правами, при этом, если отсутствуют обстоятельства, влекущие прекращение полномочий судьи, бывший руководитель сохраняет полномочия судьи соответствующего суда.
Несменяемость и срок полномочий судей. Несменяемость судьи является одной из наиболее существенных гарантий его независимости и возведена в ранг конституционных норм – согласно ст. 121 Конституции РФ судьи несменяемы и их полномочия могут быть прекращены «не иначе как в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом»[15]. Более подробно понятие несменяемости раскрыто в ст. 12 Закона РФ «О статусе судей» и ст. 15 ФКЗ «О судебной системе»[16]. Принцип несменяемости состоит в том, что судья не может быть назначен или избран на другую должность или переведен в другой суд без его согласия, а его полномочия могут быть прекращены или приостановлены только по решению соответствующей квалификационной коллегии в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом.
«Половинчатость» принятых в конце 80-х годов изменений порядка и сроков назначения судей в первую очередь проявлялась в том, что законодатель не отказался от существовавших институтов подотчетности и досрочного отзыва судей – принцип несменяемости судей по-прежнему был неизвестен нашему законодательству. И только с принятием Закона РФ «О статусе судей» впервые за советский период несменяемость была установлена в качестве одного из важнейших элементов статуса судей.
Закон РФ «О статусе судей» содержал еще одну важнейшую новеллу – он ввел норму о неограниченном сроке полномочий судей (ст. 11). Бессрочное наделение судей полномочиями, которое предлагалось ведущими правоведами, наконец стало частью российской правовой системы. Впрочем, это правило не было абсолютным – формулировка «Полномочия судьи в Российской Федерации не ограничены определенным сроком, поскольку иное не установлено Конституцией и законами Российской Федерации» позволяла делать исключения из данного правила. Так, ФКЗ «О Конституционном Суде» определил, что судья Конституционного Суда РФ назначается на должность на двенадцать лет (ст. 12). Сам Закон РФ «О статусе судей» в ч. 2 этой же статьи устанавливал, что мировые судьи избираются сроком на пять лет. 14 апреля 1993 года по предложению Президента РФ данная статья была дополнена нормой, устанавливающей пятилетний срок полномочий впервые избранных судей районных (городских) народных судов и военных судов первого звена (гарнизонов, армий, флотилий, соединений), после которого они могут быть избраны без ограничения срока их полномочий (в 1995 году срок первоначального назначения судей этих судов был сокращен до трех лет).
Установление своеобразного «испытательного срока» для судей, по завершению которого можно было делать определенные выводы о пригодности данного лица для судейской деятельности, в целом положительно оценивалось специалистами, были даже сделаны предложения распространить данную практику на судей вышестоящих судов. Однако принятый в 1996 г. ФКЗ «О судебной системе» содержал два весьма «тонких» уточнения, касающихся срока полномочий судей. Он установил, что во-первых, не ограничены определенным сроком только полномочия судей федеральных судов, а во-вторых, что такие ограничения могут быть установлены только Конституцией РФ или федеральным конституционным законом. Такая формулировка, по сути, означала, что полномочия судей судов субъектов федерации могут быть ограничены определенным сроком, причем этот срок может быть ограничен как федеральным законом (ч. 2 ст. 11 Закона РФ «О статусе судей»), так и законами субъектов федерации (ч. 1 ст. 7 ФЗ «О мировых судьях»). Вторым (осмелюсь предположить, не предусмотренным законодателем) следствием такой формулировки ст. 14 ФКЗ «О судебной системе» явилось то, что ч. 3. ст. 11 Закона РФ «О статусе судей», устанавливающая срок полномочий впервые назначенных судей районных судов и военных судов первого звена, утратила силу, как противоречащая федеральному конституционному закону (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). В ФКЗ «О военных судах», как и в проекте закона «О судах общей юрисдикции в РФ» таких положений пока не содержится.
Соотношение принципа несменяемости судей и ограничения их полномочий определенным сроком представляет собой отдельную конституционно – правовую проблему, а именно: является ли бессрочность полномочий неотъемлемой частью принципа несменяемости судей? Конституция РФ (ст. 121), провозглашая принцип несменяемости судей, вообще не содержит указания на срок полномочий судей. Часть 2 этой статьи устанавливает, что «Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом. Ст. 15 ФКЗ «О судебной системе», озаглавленная «Несменяемость судей» в ч. 2 содержит указание на то, что в случае если судья избран или назначен на определенный срок, его полномочия прекращаются по истечении этого срока. Таким образом, несомненно, что установленный срок полномочий определенным образом ограничивает несменяемость судьи.
Некоторые авторы считают, что назначение или избрание судьи на определенный срок не только ограничивает принцип несменяемости судей, но и вообще с ним несовместимо.
Представляется, что в данном вопросе такие категорические суждения могут привести к ошибке. Основным содержанием принципа несменяемости судей все-таки является установление гарантированного срока полномочий, в течение которого они не могут быть произвольно отозваны, переведены на работу в другой суд и т.д. Установление же каких-то сроков осуществления полномочий (выхода на пенсию, переизбрания) обычно направлено на достижение иных социально значимых целей – например, для обеспечения участия граждан в выборах государственных органов (если судьи избираются), или во избежание конфликтных ситуаций при прекращении полномочий судьи, который в силу возрастных особенностей не способен нести это высокое звание. Принципу несменяемости судей может противоречить именно злоупотребление законодателем своим правом устанавливать срок полномочий судей, точнее – неоправданно краткий срок, а не сама такая возможность.
Неприкосновенность судей. Неприкосновенность судей является одним из важнейших элементов статуса судей, она служит гарантией их независимости, обеспечивает способность судей осуществлять правосудие беспристрастно и справедливо. Нормы о неприкосновенности судей содержатся в Конституции РФ (ст. 122), и конкретизируются в Законе РФ «О статусе судей» (ст. 16) и ФКЗ «О судебной системе» (ст. 16)[17]. Неприкосновенность судьи заключается в законодательном запрете привлечения его к административной и дисциплинарной ответственности, установлению особого порядка привлечения судьи к уголовной ответственности (уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено только Генеральным прокурором РФ при наличии на то согласия соответствующей квалификационной коллегии судей) и установлению дополнительных гарантий осуществления таких конституционных прав, как личная неприкосновенность, неприкосновенность жилища, неприкосновенность частной жизни, тайна переписки и некоторых других прав.