Понятие представителя власти дано в примечании к статье 318 УК: им признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
Не являются должностными лицами работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.
Понятие лиц, занимающих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, дано в пунктах 2 и 3 примечания к статье 285 УК РФ:
1) под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов;
2) под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов[22].
В литературе активно обсуждается вопрос о соотношении понятий должностного лица и представителя власти, а по существу - о соответствии признаков должностного лица в примечаниях к ст.285 и признаков представителя власти, сформулированных в примечании к ст.318 УК.
Понятия должностного лица и представителя власти, по нашему мнению, отражают различные стороны отношений власти. Для характеристики субъекта преступления, предусмотренного ст.285, существенное значение имеют статусные признаки лица, которое может нести ответственность за причинение вреда интересам власти "внутри" самой ее системы. С этих позиций существенно отношение субъекта к власти (интересам службы). Здесь значимыми представляются: а) принадлежность к службе; б) содержание служебных функций; в) властный характер этих функций.
Именно эти признаки находят отражение в определениях должностного лица; лица, занимающего государственную должность Российской Федерации; лица, занимающего государственную должность субъекта Российской Федерации (примечания 1, 2 и 3 к ст.285).
Признаки представителя власти в примечании к ст.318 отражают суть отношений власти и подчинения. Они реализуются посредством организационной системы управления, структурными элементами которой выступают субъекты отношения - лица, уполномоченные исполнительной властью на осуществление управленческих функций. Безопасность этих субъектов несет в себе свойства безопасности организационной системы управления в целом. Именно это служит основанием для выделения отдельной группы преступлений против порядка управления, в частности тех, которые посягают на безопасность субъектов управления как лиц, уполномоченных исполнительной властью.
Безопасности субъектов управления, властности управления вред причиняется действиями (бездействием) лиц, являющихся объектами управления, чья роль в отношениях с властью ограничивается подчинением. Поэтому центральное место в определении представителя власти отводится именно его полномочиям по отношению к лицу, обязанному подчиняться власти.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" говорится: "К представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности..." (п.2).
Распорядительные полномочия представителей власти могут быть обращены к гражданам и юридическим лицам, организационно не подчиненным им по службе. Представителями власти могут быть и лица, входящие в состав коллегиальных органов, обладающих соответствующими полномочиями. Для представителя власти характерны властные полномочия вне границ организации, где они занимают государственные и муниципальные должности.
Таким образом, характеристики должностного лица и представителя власти определяют различие в предметах уголовно-правовой охраны интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, с одной стороны, и порядка управления - с другой.
Обращает на себя внимание не вполне удачный способ описания предмета преступления, предусмотренного ст.264 УК. Одна часть его определения - в диспозиции нормы, другая - в примечании к статье.
Вместе с пороками формы обнаруживаются и недостатки его содержания. В определении механического транспортного средства даются две ссылки на оценочные понятия. Так, по ч.1 ст.264 к предмету этого преступления относятся автомобили, трамваи и другие механические транспортные средства. При определении других механических транспортных средств в примечании к ст.264 после неполного их перечисления законодатель признает таковыми "иные самоходные машины" и "иные механические транспортные средства".
С точки зрения формальной логики имеет место определение неизвестного понятия через неизвестное. Примечание к ст.264 не только не определяет границ понятия механического транспортного средства, но, напротив, "размывает" их.
Признаки иной самоходной машины указываются в п.7 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 6 октября 1970 г. "О судебной практике по делам об автотранспортных преступлениях". Содержание понятия "механическое транспортное средство" определяется п.1.2 Правил дорожного движения.
Таким образом, описание предмета преступления, предусмотренного ст.264 УК, данное в примечании к ней, неточное и неполное. В силу этого возникает сомнение в его целесообразности. Бланкетный характер нормы, предусмотренной в ст.264, позволяет избежать загромождения закона определением, содержащимся в нормативном акте иной отраслевой принадлежности[23].
По УК РФ функции представителя власти могут выполнять только должностные лица в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (примечание 1 к ст.285). Однако анализ некоторых действующих нормативно-правовых актов позволяет привести примеры, когда такими функциями наделяются служащие коммерческих и некоммерческих организаций.
В соответствии со ст.1 Федерального закона РФ от 14 апреля 1999 г. "О ведомственной охране[24]" она представляет собой "совокупность создаваемых федеральными органами исполнительной власти органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств". Основываясь на этом, Правительство РФ приняло Постановление от 12 июля 2000 г. N 514 "Об организации ведомственной охраны", в котором утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану[25]. Так, например, в п.4 Положения о ведомственной охране Федерального космического агентства, в частности, указывается, что ведомственная охрана Агентства состоит из органа управления ведомственной охраной; территориальных подразделений ведомственной охраны; подразделений ведомственной охраны, осуществляющих охрану предприятий и организаций[26]. При этом орган управления является федеральным государственным унитарным предприятием, территориальные подразделения - его филиалами, а подразделения ведомственной охраны - структурными подразделениями территориальных подразделений (п.5, 6 и 7). Аналогичные положения приняты и другими федеральными органами исполнительной власти.
На основании ст.11 Федерального закона РФ "О ведомственной охране" работники ведомственной охраны наделяются, в частности, правом требовать от работников, должностных лиц охраняемых объектов и других граждан соблюдения пропускного и внутриобъектового режимов; производить досмотр транспортных средств при въезде (выезде) на охраняемые объекты и с охраняемых объектов; производить административное задержание и доставление в служебное помещение ведомственной охраны или орган внутренних дел лиц, совершивших преступления или административные правонарушения на охраняемых объектах, а также производить личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения. Кроме того, в ст.18 подчеркивается, что законные требования работников ведомственной охраны при исполнении ими должностных обязанностей обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами.
В соответствии с п.1 Постановления Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации[27]" на базе сторожевых и военизированных подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел создано федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана", подведомственное МВД РФ. В ст.26 Федерального закона РФ "О ведомственной охране" указывается, что на военизированные и сторожевые подразделения распространяются положения данного Закона.