Анализ полномочий, предоставленных сотрудникам ведомственной охраны вообще и сотрудникам ведомственной охраны Федерального космического агентства, военизированных и сторожевых подразделений федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" в частности, позволяет утверждать, что при их осуществлении они являются представителями власти (примечание к ст.318 УК РФ), поскольку наделены распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. Однако гражданское законодательство относит унитарные предприятия к числу коммерческих организаций (ч.1 ст.113 ГК РФ[28]). Примечание 1 к ст.285 УК исключает возможность осуществления должностным лицом функций представителя власти в коммерческих организациях, а примечание 1 к ст. 201 УК закрепляет за управленцами таких организаций лишь право выполнения организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.
Другой пример. К иным некоммерческим организациям, не имеющим основной целью своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющим ее между участниками, относятся, в частности профессиональные союзы. В соответствии с Федеральным законом РФ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях[29]" и Федеральным законом РФ от 12 июня 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности[30]" "профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов". В гл.57 Трудового кодекса РФ указывается, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют органы федеральной инспекции труда. В ст.357 Трудового кодекса оговариваются полномочия государственных инспекторов труда. Так, при осуществлении надзорно-контрольной деятельности они имеют право, например, беспрепятственно в любое время суток посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, расследовать несчастные случаи на производстве, предъявлять работодателям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и т.д. Анализ даже этого минимума прав позволяет сделать однозначный вывод: государственный инспектор труда при выполнении своих полномочий - должностное лицо (представитель власти). Вместе с тем профессиональные союзы также имеют право осуществлять контроль за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства, для чего могут создавать правовые и технические инспекции труда (ст.370 Трудового кодекса РФ[31]). С этой целью профсоюзные инспекторы труда наделяются практически такими же полномочиями, как и государственные инспекторы. Например, они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, в которых работают члены профсоюза, направлять работодателям представления об устранении выявленных нарушений законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательные для рассмотрения, и т.д. (ст.370 Трудового кодекса РФ). Кроме того, в ч.4 ст.20 Федерального закона РФ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" предусматривается, что при невыполнении требований по устранению нарушений профсоюзные инспекторы по охране труда вправе требовать от работодателя, органа управления организацией, должностного лица приостановления работ впредь до принятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда. Работодатель, должностное лицо обязаны незамедлительно выполнить такое требование.
Отсюда, на мой взгляд, со всей очевидностью следует, что профсоюзный инспектор труда также наделяется функциями представителя власти, т.е. является должностным лицом, несмотря на то, что работает в организации, управленческий персонал которой относится к субъектам преступлений, предусмотренных гл.23 УК России.
Как же квалифицировать преступления названных служащих? Однозначного ответа на этот вопрос УК РФ не дает. Признание их должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и некоммерческих организациях, в любом случае будет противоречить УК РФ. Законодателю не удалось четко дифференцировать ответственность за преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях.
Можно предложить несколько вариантов разрешения выявленного пробела в законодательстве.1. По моему мнению, должностным лицом целесообразно считать служащего, выполняющего функции, указанные в примечании 1 к ст.285 УК, в любой организации независимо от формы собственности. На мой взгляд, интересы службы в любой организации одинаковы. Они заключаются в нормальном (соответствующем законодательству) функционировании организации. Конечно же это потребует исключения из УК РФ гл.23. Именно такое решение представляется наиболее предпочтительным.2. Исходя из того что в форме унитарных могут создаваться только государственные и муниципальные предприятия, их управленческий персонал можно отнести к числу должностных лиц, внеся соответствующие изменения в примечания 1 к ст. 201 и 285 УК РФ. Однако это половинчатое решение, поскольку, как было показано выше, и служащие некоммерческих организаций могут выполнять функции представителя власти. Кроме того, по моему мнению, частные охранники тоже могут претендовать на роль представителей власти.3. В примечании 1 к ст.285 УК РФ можно указать, что функции представителя власти могут выполняться в коммерческих и иных организациях.
В Кодексе РФ об административных правонарушениях должностные лица указаны субъектами административной ответственности более чем в 430 случаях. Кроме КоАП РФ предусмотрено установление административной ответственности и иными нормативными актами (п.1 ст.2.1 КоАП РФ). К примеру, налоговое законодательство РФ также предусматривает ответственность должностных лиц за совершение налогового правонарушения (п.4 ст.108 НК РФ). При таком обширном и разностороннем правоприменении особенно важна унификация понятия "должностное лицо" для различных отраслей права. Понятие должностного лица в КоАП РФ содержит признаки понятия должностного лица, указанного в ст.285 УК РФ, и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, указанного в ст. 201 УК РФ. В примечании к ст.318 УК РФ дается определение одной из категорий должностных лиц - представителя власти. Причем тоже недостаточно определенно указано - "должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное".
Под должностным лицом согласно примечанию к ст.2.4 КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации; а также руководители и другие работники иных организаций, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (в последнем случае указано - если законом не установлено иное).
Однако в законодательстве РФ не определены понятия организационно-распорядительной и административно-хозяйственной деятельности, что в практике вызывает затруднения для установления того, является ли лицо специальным субъектом правонарушения. Поэтому желательно законодательно определить понятия "организационно-распорядительные функции" и "административно-хозяйственные функции". Отсутствие такого законодательного определения восполнено разъяснениями в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", который указал: "... к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями)". Другие должностные лица (помимо представителей власти) выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, которые в общих чертах указаны в п.3 указанного Постановления: "Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. ". При этом лица, выполняющие только профессиональные, производственные функции, не могут быть субъектами должностных правонарушений (врачи, преподаватели и т.п.).