Система современного российского законодательства может быть представлена следующими группами:
- материальное, процессуальное, комплексное (не предполагающее четкой дифференциации на материальное и процессуальное) законодательство;
- отраслевое, межотраслевое законодательство;
- федеральное, региональное законодательство;
- текущее, чрезвычайное законодательство.
Определившись с общетеоретической характеристикой системы формально-юридических источников права, целесообразно перейти к рассмотрению отраслевых источников административного права.
Парадокс, но в отечественном административном праве вплоть до настоящего времени проблема источников административного права рассматривается как проходная (в учебнике Ю.М. Козлова, имеющего гриф Министерства образования России, данной проблеме посвящено две страницы, причем предлагаемая автором "схема" рассуждений без каких бы то ни было изменений может быть применена, по сути, к любой из существующих отраслей российского права; в трехтомнике А.П. Коренева проблема рассматривается на трех страницах, при этом изложение носит в достаточной степени поверхностный характер и т.д.).
Более детальный подход к рассмотрению вышеназванной проблемы имеет место в работе Ю.А. Тихомирова "Административное право и процесс: полный курс". Автор предлагает выделять в системе источников административного права две подсистемы.
К первой подсистеме "собственных источников" административного права предлагается относить: "а) административно-правовые идеи и концепции; б) правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты; в) правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений; г) акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; д) административные договоры или управленческие соглашения; е) технико-юридические нормы; ж) административный обычай.
Вторую подсистему источников административного права составляют: а) нормы Конституции РФ, конституций республик, уставы областей и иных субъектов Федерации; б) законы Российской Федерации и ее субъектов; в) указы Президента РФ и акты президентов, глав республик и др.; г) решения судебных органов (применительно к спорам о компетенции, ВАС РФ - к спорам административного характера); д) международно-правовые акты".
Анализ предлагаемого Ю.А. Тихомировым подхода к систематизации источников административного права позволяет высказать ряд критических замечаний. Прежде всего, сразу же бросается в глаза то, что автор смешивает понятие источника в идейно-теоретическом (источник - идея, концепция) и формально-юридическом (источник - юридическая форма, посредством которой правовая норма получает внешнее выражение и юридическое закрепление) смыслах. Рассмотрение административно-правовых отношений в качестве отношений власти-подчинения не позволяет рассматривать в качестве источника административного права договор (соглашение), который предполагает равенство правовых статусов субъектов и правовое регулирование посредством методов координации, характерных для частного права и качественным образом отличных от методов субординации, применяемых в процессе административно-правового регулирования. Указываемые в качестве источников административного права технико-юридические нормы к таковым отнесены быть не могут в силу того, что это противоречит самому понятию источника как "формы "административного" правообразования и внешнего структурного выражения административно-правовых норм". Наконец, непонятно, что такое административный обычай. Ни в одном из действующих законодательных актов не содержится указания на то, что данный источник может рассматриваться в качестве юридической формы внешнего закрепления административно-правовых норм, к сожалению, и фактического примера административного обычая Ю.А. Тихомиров не приводит.
Что касается второй подсистемы, то она в большинстве своем повторяет традиционные подходы к пониманию источника административного права и носит, так сказать, обобщенный характер. В рамках данной подсистемы ошибочным является отнесение к числу источников судебных решений. Поскольку акт правоприменения не является источником права (в общетеоретическом смысле понятия), то не имеет смысла включать в число источников решения принимаемые судами по конкретным спорам о праве.
На наш взгляд, противоречивость подходов к систематизации источников административного права в основном объясняется отсутствием кодифицированных актов, которые можно было бы рассматривать в качестве основных и вместе с тем первичных источников данной отрасли.
Большинство авторов отмечают, что административное право кодифицировано лишь частично, называя в качестве объективной причины сложившейся ситуации наличие "огромного числа административно-правовых норм". Однако вряд ли причину подобного рода можно считать объективной. Ведь иностранный опыт свидетельствует о возможности кодификации в том числе и в данной сфере правового регулирования. В частности, наличие развитого, кодифицированного материального и процессуального законодательства в административно-правовой сфере характерно для Франции, Австрии, Италии, Польши. Представляется, что число административно-правовых норм в названных странах сопоставимо с Россией, и то, что в этих странах были найдены возможности для кодификационной деятельности в сфере административного законодательства, позволяет говорить о том, что и в российских условиях это возможно.
На наш взгляд, отсутствие кодифицированных источников административного права, и прежде всего административного кодекса (либо кодекса государственного управления), объясняется не столько техническими сложностями (хотя мы не собираемся отрицать их значимость), сколько причинами политического характера. Ведь наличие законодательного акта, четко регламентирующего порядок формирования, структурирования и функционирования структур государственного управления, само по себе является фактом, ограничивающим возможности государственной бюрократии, связанные с произвольным толкованием объемов и видов властной компетенции. Наличие такого акта, кроме того, в определенной степени ограничивает полномочия главы государства - Президента в сфере исполнительной власти, не позволяя ему произвольно толковать положения Конституции в данной области. В условиях все большей концентрации государственной власти в руках партийно-хозяйственной номенклатуры, естественно, будут "торпедироваться" любые попытки ограничить властные полномочия "властвующей бюрократии". Кстати, подобная ситуация сложилась и в сфере борьбы с коррупцией. Декларативные призывы к оказанию всеобщего противодействия данному виду социально-правовой девиации сталкиваются с отсутствием нормативной базы, закрепляющей понятие и признаки соответствующего состава преступления и определяющей механизмы реализации юридической ответственности в данной области.
В заключение следует сформулировать выводы обобщающего характера.
1. Административное право России следует рассматривать в качестве отрасли юридической науки и нормативного массива, внешним выражением которого должно выступать отраслевое кодифицированное законодательство.
2. Административное право неразрывным образом связано с государственным управлением. Последнее следует рассматривать и как предмет административного права, и как средство, при помощи которого осуществляется административно-правовое регулирование. Государственное управление в качестве предмета включает общественные отношения, с которыми связывается факт существования государства как социально-политического явления. К числу таких отношений следует прежде всего отнести отношения, связанные с формированием и функционированием аппарата государственного управления, обеспечением общественного порядка, осуществлением фискальной функции государства.
Государственное управление как средство правового регулирования непосредственным образом связано с механизмом государственного принуждения. Независимо оттого, применяется это принуждение реально или только предполагается, оно всегда имеет место и выступает либо в качестве стимула, обеспечивающего правомерное поведение субъектов административно-правовых отношений, либо в качестве меры административно-правовой ответственности за совершенный административный проступок.
3. Рассмотрение административного права "в широком смысле" позволяет говорить о выделении самостоятельной научной специальности "Административное право; Административное процессуальное право; Административная юстиция".
В рамках данной специальности административное право предполагает включение материальной составляющей (административное право, административные нормы, закрепленные в нормативных правовых актах других отраслей права (таможенного, налогового, трудового и т.п.)) и процессуальной составляющей (административное процессуальное право; административная юстиция). Нормы административного процессуального права определяют порядок формирования и функционирования органов, регламентирующих процедурные аспекты разрешения спорных и конфликтных ситуаций, возникающих как в сфере правового регулирования, осуществляемого при помощи норм, включаемых в материальную составляющую административного права.
4. Представляется целесообразным выделение в качестве основного формально-юридического источника административного права нормативного правового акта (закона, подзаконного акта). Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство. В законодательном массиве административного права следует выделять общеправовые законодательные акты (прежде всего Конституцию России), отраслевые законодательные акты (КоАП, Закон о Правительстве, Закон о государственной службе и т.п.); законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.); международные акты, действующие в данной сфере правоотношений.