В зависимости от того, какие изменения играют главную роль или имеют наибольший удельный вес, выделяют разные типы деятельности: трудовую, познавательную, коммуникативную, в их числе можно выделить и правотворческую.
Творческую же деятельность юриста можно рассматривать как деятельность, направленную на осознание и решение проблем правового характера, постоянно возникающих в процессе юридической деятельности, а процесс регламентации общественных отношений — как творческую деятельность, связанную с решением множества правотворческих задач в меняющихся социальных, экономических и политических обстоятельствах, когда юристами вырабатываются и воплощаются во взаимодействии с другими субъектами (специалистами) оптимальные, органичные для данной ситуации, нестандартизованные юридические решения, опосредованные особенностями объекта: субъекта правового воздействия.
Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод о том, что правотворческая деятельность юриста — это основанная на профессиональных знаниях, умениях и навыках система упорядоченных действий субъекта, направленных на осознание и решение проблем правового характера, возникающих в процессе жизнедеятельности общества и государства, в результате которых через совместную деятельность с другими субъектами (специалистами) вырабатываются правовые нормы и осуществляется формирование позитивного права.
2. Правотворчество субъектов российской федерации по предметам совместного ведения
Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в соответствии ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.
Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем:
расширились полномочия в сфере правотворчества — регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области — законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.);
все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;
правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты — кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят цели — учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;
правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;
в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и многочисленные негосударственные структуры — прежде всего органы местного самоуправления и т.д.
Таким образом, правотворчество — весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное назначение.
Субъекты Российской Федерации — государственно-правовые образования (общности), образующие в совокупности Российскую Федерацию[40]. Конституция Российской Федерации устанавливает шесть видов субъектов Федерации — республика в составе Российской Федерации, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.
Регион — большая область, группа соседствующих стран или территорий, районы, объединенные по каким-либо общим признакам[41].
Российская Федерация должна осуществлять регулирование общественных отношений в случаях, если:
имеется необходимость федерального законодательного регулирования в целях обеспечения безопасности Российской Федерации, единства правового и экономического пространства Российской Федерации, установления единообразных условий жизни на территории Российской Федерации;
федеральное законодательное регулирование обеспечивает наибольшее удовлетворение потребностей многонационального народа Российской Федерации.
Основополагающими при решении вопросов разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации по регулированию жилищных отношений являются положения Конституции РФ.
Согласно статье 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина; в соответствии со статьей 72 Конституции РФ в ведении субъектов Федерации — защита прав и свобод человека и гражданина.
На основании статьи 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Нормотворчество субъектов Федерации в сфере жилищного законодательства должно осуществлять в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ и федеральными законами. Нормы гражданского права в законах субъектов Федерации могут детализировать, конкретизировать федеральные гражданско-правовые нормы, но они не могут противоречить им; такие нормы не должны ограничивать права граждан и юридических лиц, установленные федеральным законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.
В связи с этим представляется необходимым закрепление в федеральных законах по предметам совместного ведения четких полномочий как Российской Федерации, так и ее субъектов.
Для четкого и эффективного разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации по предметам совместного ведения в законодательстве должны быть установлены общие критерии такого разграничения. В юридической литературе отмечается отсутствие единых критериев разграничения. В Конституции РФ используются такие разнообразные критерии разграничения полномочий, как отрасли законодательства, функции органов государственной власти, объекты ведения, полномочия. Статья 72 Конституции РФ, определяющая перечень предметов совместного ведения, использует самые разнообразные формулировки[42]. Так, к совместному ведению относятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»); общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е»); координация вопросов здравоохранения (п. «ж»). Такие формулировки затрудняют их толкование, вносят неопределенность в разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Как правильно указывает И.А. Умнова, «столь существенное разнообразие видов правовых категорий, относимых к предмету ведения, с трудом поддается логическому объяснению»[43].
Основным федеральным законом, регулирующим вопросы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Приходится констатировать отсутствие достаточных критериев разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов и в данном Законе. Статья 26.1 указанного Закона лишь указывает, какими нормативными правовыми актами определяются полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 26.3 данного Закона перечисляет конкретные полномочия, которые осуществляются субъектами Федерации за счет средств своих бюджетов. Пункт 4 данной статьи указывает, что по перечисленным в пункте 2 предметам ведения могут приниматься федеральные законы. При этом не решается главный вопрос: как будут разграничиваться полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации, если по одним и тем же предметам совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов Федерации?
Отсутствие подобных критериев приводит к тому, что в вопросе об объеме своих полномочий по предмету совместного ведения субъекту Федерации остается ждать федерального законодателя, поскольку последний определяет в федеральном законе свои полномочия и тем самым решает, что остается субъекту Федерации. Однако согласно пункту 5 ст. 26.3 до принятия федерального закона субъект Федерации может самостоятельно установить свои полномочия по предмету совместного ведения, осуществляемые за счет средств самого субъекта Федерации. Сферы общественных отношений, по которым субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, можно установить только из содержания федеральных законов по предметам совместного ведения[44].
В связи с этим следует согласиться с И.А. Умновой в том, что пределы правового регулирования целесообразно определить в федеральном законе, издаваемом по предмету совместного ведения. Важно четко обозначить в нем границы правотворчества органов власти Российской Федерации и субъектов Федерации.