Делая ставку на опережающее правовое регулирование, субъекты Федерации создали многоотраслевое и разноуровневое законодательство. Наиболее яркий пример демонстрирует Республика Башкортостан, принявшая 17 кодексов. Среди них — Земельный, Лесной, Экологический, О средствах массовой информации, Жилищный, О выборах, Семейный, Градостроительный, Трудовой и др.
Республика Дагестан в этом плане отстает, так как принят только один Кодекс об административных правонарушениях Республики Дагестан от 07.06.2006 N 32 (ред. от 04.12.2008)[45].
В большинстве субъектов Федерации отрасли формировались на основе региональных «обыкновенных» законов и принятых в их развитие подзаконных актов. Весьма характерно, что преобладающее большинство законов субъектов Федерации издается в сфере совместного с Российской Федерацией ведения. Наряду с конституционным, административным, бюджетным законодательством активно развивается налоговое, муниципальное, экологическое, но в меньшей степени — жилищное законодательство.
Практика «опережающего» правотворчества субъектов Федерации имеет как сторонников, так и критиков. Весьма примечательно, что она получила нормативное оформление в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно части 2 ст. 12 «до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом».
Однако с позиции стабильности российской правовой системы такой подход вряд ли оправдан, поскольку опыт «опережающего» правотворчества субъектов Федерации породил новые для отечественной юриспруденции проблемы.
К первой из них, на наш взгляд, относится неопределенность пределов правового регулирования, осуществляемого субъектами Федерации. Весьма очевидно, что первичным звеном выстраивания отрасли является установление основных направлений государственной политики, основ правового регулирования, принципов. Обоснованно ли право субъекта Федерации принять закон, в котором закрепляются эти исходные правовые положения?
Определенного ответа на данный вопрос не содержал даже Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который, по сути, закладывал основы «компетенционных» разграничений по вертикали для всех отраслей, относимых к совместному ведению.
Так, согласно части 1 ст. 12 вышеуказанного Закона по вопросам, отнесенным частью 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, «издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти». Казалось бы, прерогатива федерального законодателя определена.
Однако цитируемая выше часть вторая той же статьи предусматривает право региона «осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование» в опережение федерального законодателя, что не исключает установление основ, общих принципов.
Региональные законы устанавливают основные начала, принципы, задачи тех или иных отраслей, относимых федеральной Конституцией к совместному ведению.
Ко второй проблеме, вытекающей из опыта опережающего правотворчества субъектов Федерации, относится неупорядоченность процедуры приведения региональных правовых актов в соответствие с принятыми федеральными законами.
В субъектах Федерации сложился совершенно различный порядок, как в плане процедуры осуществления, так и по срокам приведения региональных актов в соответствие с федеральными. Причина заключена в отсутствии механизма на федеральном уровне.
Поскольку общее положение о «приведении в соответствие» было установлено Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», именно он должен был определить единый порядок осуществления этого действия.
Однако данный Закон прекратил юридическое существование, а Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», приняв эстафету после внесенных в него изменений, так и не установил четкую процедуру по обеспечению верховенства федеральных законов. В новой редакции Закона (п. 2 ст. 3) содержится лишь указание на срок приведения региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральными — «в течение трех месяцев».
Наконец, третья проблема заключена в том, что допускаемое разнообразие правового регулирования в субъектах Федерации до принятия соответствующего федерального закона определяет и особенности правоприменительной, в том числе судебной, практики.
Вступление же в силу федерального закона потребует не только унификации регионального законодательства, но и пересмотра всей практики, в том числе разрешенных на основании законодательства субъектов Федерации различных дел.
И все же, повторимся, для стабильного развития российской правовой системы ситуация с «опережающим» законодательством субъектов Федерации является нецелесообразной, ибо порождает коллизионность норм федеральных и региональных актов и не способствует упорядочению правоприменительной, в том числе судебной, практики[46].
В ближайшее время необходимо принятие федеральных законов, обеспечивающих надлежащее регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, наполняющих позитивным содержанием соответствующие положения Конституции Российской Федерации». Констатация системности законодательства субъектов Федерации в аспекте отраслевого строения означает не только согласованность и взаимосвязанность правовых актов в каждом субъекте Федерации, но и его «встроенность», интегрированность и соподчиненность с федеральным законодательством. Данный концептуальный подход позволяет сформулировать ряд общих требований, предъявляемых к региональному законодательству:
во-первых, оно должно регулировать отношения, относимые к ведению субъекта Российской Федерации (правотворческим полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации);
во-вторых, должно соответствовать конституционным и общеправовым принципам;
в-третьих, должно иметь необходимые системные связи с федеральным законодательством;
в-четвертых, должно быть внутренне согласовано в каждом субъекте Федерации, а в необходимых случаях — с законодательством иных регионов;
в-пятых, должно предусматривать организационные, финансовые, правовые и иные средства реализации нормативных положений.
Заключение дипломной работы хотелось бы дополнить следующими выводами:
Во–первых, быстро меняющиеся общественные отношения и приведение структуры органов государственной власти в соответствие с поставленными задачами вызвали обилие нормативно-правовых актов, принятие которых свидетельствует, что государство стремится урегулировать различные стороны общественной жизни. Все это ставит перед теорией права и государства необходимость вырабатывать адекватные реалиям жизни теоретические концепции, научные выводы и положения, практические рекомендации и предложения, связанные с правотворческой деятельностью.
Одним из проблемных вопросов в этой области является определение понятия правотворчества, которое в юридической литературе понимают с разных позиций. На основе обобщения мнений различных авторов и с учетом практики правотворческой деятельности можно сформулировать содержание правотворчества: это юридическая деятельность, направленная на создание, изменение, дополнение, поправку, прекращение действия (отмену) нормативных актов. Однако возникает другой проблемный вопрос. На что же направлена юридическая деятельность в сфере правотворчества? Создавая, изменяя, дополняя, внося поправки, отменяя нормативные правовые акты, правотворческая деятельность формирует источники права. Действительно, если закон является одним из видов, пусть основным видом нормативных правовых актов, то создание законов, т.е. законотворчество, является одним из видов правотворчества, в результате которого возникает, изменяется и прекращает свое действие один из видов нормативных правовых актов — законы. И поскольку к закону предъявляют более высокие юридические требования — он регулирует более значимые общественные отношения, чем иные нормативные правовые акты; он обладает высшей юридической силой; ему не должны противоречить все другие нормативные акты, — естественно, складывается положение, что законотворчество — это самостоятельная, более сложная юридическая деятельность по созданию нормативных правовых актов, которая осуществляется в особой процессуальной процедуре, регламент которой определяется специальным законодательством. В условиях формирования правового государства, развития демократического общества роль законов в общественной жизни повышается, а, следовательно, будет возрастать законотворчество.