В учебнике по проблемам теории права и государства под редакцией профессора В.С. Нерсесянца под правотворчеством понимается форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену[30]. В этом случае авторы упускают из виду такой субъект правотворчества, как общество (народ), а, следовательно, такой вид правотворческого юридического процесса, как правотворчество народа. Заметим попутно, что основными видами правотворчества можно считать: а) правотворчество компетентных государственных органов; б) правотворчество уполномоченных государством общественных организаций; в) непосредственное правотворчество народа.
Проанализировав вышесказанное, присоединяемся к мнению профессора В.В. Сорокина, определяющего правотворчество как целенаправленную деятельность органов государственной власти либо самого общества по установлению или санкционированию общеобязательных правил поведения[31]. Следовательно, правотворческий юридический процесс — это регламентируемая нормами права целенаправленная динамическая деятельность органов государственной власти либо самого общества, носящая комплексный характер и представляющая собой совокупность последовательных взаимосвязанных правовых процедур, действий, возникающих по поводу установления или санкционирования общеобязательных правил поведения.
Далее важно отметить чрезвычайно важную роль правотворческого юридического процесса. Еще К. Маркс писал, что «ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играют порядок дня и регламенты». А.Ф. Шебанов отмечает, что особенность стадий правотворчества заключается в том, что они осуществляются в соответствии со строго установленными процедурными правилами. Для всех отраслей законодательства общеобязательными являются регламенты, процедуры подготовки и принятия правовых актов органами законодательной, исполнительной и судебной властей.
Поговорим о последовательности стадий правотворческого юридического процесса. В научной юридической литературе стадия правотворческого процесса определяется как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. С этим определением следует согласиться.
Большинство ученых называют первым этапом (стадией) правотворчества оценку общественных явлений и процессов с целью определения их организованности (упорядоченности) — так называемый аналитический этап; либо законодательную (правотворческую) инициативу; либо подготовку проекта.
Так, Е.Н. Трубецкой указывает, что, прежде чем получить окончательную формулу и обязательную силу, каждый закон должен пройти через четыре стадии:
законодательная инициатива, или почин;
обсуждение закона;
утверждение закона
обнародование закона.
Однако мы можем признать правотворческим юридическим процессом лишь последние три из указанных стадий. Первая же стадия не включается в правотворческий процесс, поскольку не связана с процессом правообразования, а выступает деятельностью по подготовке правовых актов, при которой упорядочивающего результата нет.
По нашему мнению, первой стадией правотворчества является принятие самим правотворцем юридического решения о включении проекта правового акта в повестку дня. Второй этап — обсуждение правового положения. Третий этап — принятие правового предписания. Дополнительная стадия — опубликование (для документальных правовых актов). Последний этап — вступление правового акта в юридическую силу. Подтверждением сказанного является мнение А.Ф. Шебанова, который указывает, что «правотворчество нельзя отождествлять с правообразованием вообще. Такие стадии правообразования, как формирование общественного правосознания, выдвижение правовых предположений, образование общей воли коллектива, группы, класса, могут проходить и без участия государственных органов, но возведение общей воли в закон — прерогатива государства».
Правотворческий процесс внешне выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, утверждения и опубликования отдельных нормативных правовых актов. Правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент (нормативный акт). Поэтому в этот вид юридического процесса не входят те организационные действия, которые помогают, содействуют правотворческой деятельности, создают для нее необходимые условия и предпосылки, но не являются каким-либо этапом работы по выработке нормативного акта. В частности, к правотворческому процессу не относятся: деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, общие организационные мероприятия по улучшению деятельности тех или иных правотворческих органов.
Это вовсе не означает, что мы имеем дело с упрощением правотворческого юридического процесса. В связи с этим важно, чтобы «упрощение правотворческого процесса не превратилось на практике в процессуальное упрощенство, так как отказ от развитых процессуальных форм в ущерб началам законности уже имел место в конце 20-х — начале 30-х годов прошлого века. Правотворчество по своей природе является целостностью, системой. Принцип упрощения системы таков, что оно должно производиться до тех пор, пока это не сказывается отрицательно на других параметрах системы».
В.Н. Протасов определил системные параметры юридической процедуры. Полагаем, что с некоторыми дополнениями данные критерии вполне применимы при характеристике правотворческого юридического процесса. К таким параметрам относятся:
рациональная достаточность, которая означает, что должна быть оптимальной степень регуляционного проникновения правотворческого юридического процесса в поведенческую ткань. Поскольку необходимость и достаточность свойств для достижения цели — это главные параметры любой системы;
надежность, согласно которой правотворческий юридический процесс по своей сути есть алгоритм, последовательная реализация которого должна привести к желаемому результату. В данном случае — принятию нормативно-правового акта. Возвращаясь к вопросу об упрощении правотворческого юридического процесса, отметим, что от его простоты могут зависеть доступность, демократизм, но не надежность. Надежность зависит от: обеспеченности его правовыми и иными гарантиями; того, насколько в нем учтены внешние условия его функционирования; обработанности;
временной параметр, с использованием которого в процессе могут быть выделены динамические элементы и динамическая структура. Динамическими элементами является то, что принято именовать стадиями процесса, процедурами. Динамической структурой процесса являются целесообразные связи между стадиями, процедурами.
Особое значение в правотворчестве отводится его принципам. В научной и учебной литературе выделяется ряд принципов правотворчества: демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, техническое совершенство принимаемых актов, системность, тщательность, скрупулезность подготовки проектов и др. И большинство из них абсолютно верны. Но нам бы хотелось специально выделить и подчеркнуть такой принцип, как процедурно-процессуальная обеспеченность (разработка регламента для подготовки, обсуждения, принятия нормативно-правового акта), без которого все другие принципы, да и само правотворчество, не смогут должным образом и в полном объеме реализоваться.
Придавая важное значение общественному мнению относительно существующих правовых актов, институтов и т.п., с целью иллюстрации уровня правотворческого процесса в Российской Федерации я приведу данные опроса участников II Всероссийской конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики», состоявшейся 20 мая 2008 г. в Российской академии государственной службы[32].
Таблица 1.Как Вы в целом оцениваете состояние правотворческого процесса?( % от всех опрошенных)
| высоко | средне | низко | затрудняюсь ответить | |
| на федеральном уровне | 6 | 55 | 36 | 3 |
| на уровне субъекта РФ | 3 | 54 | 27 | 16 |
| на муниципальном уровне | 0 | 12 | 60 | 28 |
Приведенные табличные данные дополнительно свидетельствуют о низком уровне законодательного процесса в Российской Федерации и соответствующем мнении различных групп населения, в частности ученых-юристов и практиков, относительно качества принимаемых актов. Это подтверждает необходимость дальнейшего совершенствования правотворческого юридического процесса, поскольку «правотворческая деятельность должна быть так процедурно урегулирована уже на первоначальном этапе переходного периода, чтобы был сформирован действенный механизм по учету и согласованию интересов всех социальных групп и слоев переходного общества».
Гарантией правильного и успешного обсуждения законопроектов в парламентах являются нормы, устанавливающие порядок прений. В истории функционирования законодательных органов право слова принадлежало всем членам парламента без исключения, но оно подвергалось некоторым ограничениям, в предупреждение возможности затягивать прения. В большинстве парламентов было принято за общее правило, что никто по одному и тому же вопросу не может говорить более одного раза. В Северо-Американских Штатах никто из членов парламента не имел права говорить более одного часа подряд.