4) наделение органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.[7]
В наше время реализация конституционной модели местного самоуправления, характеризующаяся требованиями единства правотворческой и правоприменительной практики, предопределяет появление своего рода кумулятивного эффекта в виде относительно нового явления демократической действительности - институтов муниципальной (поселенческой) демократии, что предполагает необходимость специальных научных исследований.[8]
Местное самоуправление является материальной основой становления и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в сегодняшнем ее понимании - это универсальный, получивший искреннее признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства.
Говоря об организации местного самоуправления в государстве, Б.Н. Чичерин подчеркивал, что органы местного самоуправления должны решать в основном местные дела и их деятельность должна заключаться в следующем:
1. Выбор представителей для "заведования местными делами, или же назначение правительством независимых лиц из местных жителей для самостоятельного управления делами. Последнее, - писал Чичерин, - составляет специальную форму английского самоуправления". Он подчеркивал, что нельзя согласиться с теми исследователями, которые считают такое положение дел истинным существом самоуправления. "Назначение правительством независимых лиц, - по мысли ученого, - может, при надлежащих условиях и гарантиях, заменить до некоторой степени выборное начало; но последнее остается все-таки главным проявлением свободы местных союзов, которая и составляет основание самоуправления".
2. Автономия, или право "издавать обязательные постановления для известной местности". Вместе с тем Чичерин полагал, что государственное единство способствует становлению единообразного законодательства, а отклонения от общих законов определяются центральной законодательной властью. Местным властям предоставляется только специальный круг действий с определенной степенью власти.
Чичерин отмечал необходимость наличия у органов местного самоуправления полномочий в бюджетно-финансовой сфере. По его мнению, к самоуправлению "в точном смысле" или самостоятельному заведованию местными делами относятся: "право налагать подати и повинности, распоряжаться своим имуществом, делать долги, вести тяжбы, заводить разные учреждения... самостоятельно управлять местными расходами".
Ученый отмечал, что "самый существенный вопрос состоит в том, имеют ли представители местности только право решать дела, с возложением исполнения на правительственные органы, или же они имеют свои собственные органы, заведующие предоставленными делами? Только последним устанавливается самоуправление в истинном смысле". Известный правовед отмечал, что органам местного самоуправления "могут быть вверены дела, принадлежащие... к ведомству центральной власти". Чичерин был глубоко убежден в том, что "наибольший простор органам местного самоуправления следует предоставлять именно в решении местных дел". "Администрация, - писал он, - не должна быть искусственным механизмом, насильственно наложенным на страну и подводящим все под один уровень. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но... местные интересы находятся в тесной связи с общими". Эту мысль он изложил в статье "О земских учреждениях": "...в местном управлении есть... обстоятельство, которое ставит его в ближайшую зависимость от государственной власти. Дела, составляющие предмет местного управления, заключают в себе интерес не только местный, но и государственный. Благосостояние целого зависит от благосостояния частей". И далее: "...общая государственная власть должна все местные самоуправления направлять к общей цели". По мнению Чичерина, эти направление, контроль и помощь составляют "существо административной централизации, без известной доли которой не может обойтись ни одно благоустроенное общество. Местное самоуправление не может быть оторвано от общей администрации.[9]
Центральная власть, полагал Чичерин, может оставить за собой следующие права:
1. Назначение местных властей и утверждение выборных. При этом, отмечал ученый, "назначение, бесспорно, дает некоторую силу и влияние центральной власти; но если местные власти, назначаемые из центра, пользуются бессменностью и могут действовать самостоятельно, то централизации в этом случае нет. Пример представляет назначение несменяемых судей, которые действуют по закону и совести, не подчиняясь внешнему руководству". Ученый подчеркивал, что "централизации в собственном смысле нет даже и там, где местные власти, назначаемые и сменяемые по усмотрению центрального правительства, управляют вполне по собственному усмотрению". Относительно утверждения выборных он писал, что "оно может иметь двоякий характер: чисто формальный, состоящий в том, что выборные допускаются к исправлению должности, если нет законных препятствий, или же с правом не утверждать на основании известных мотивов или даже просто по усмотрению. Последнее, в сущности, несовместимо с выборным началом". Чичерин говорил, что "когда имеется в виду сочетание выбора с назначением, то... лучше предоставить правительству назначение лица из числа выборных депутатов".
2. Надзор за местными властями. Это право, по его мысли, "составляет наименьшую степень централизации. Надзор производится посредством отчетов, ревизий, объезжающих инспекторов, наконец, посредством правительственных властей, постоянно находящихся на местах".[10]
3. "Восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти. Это, - подчеркивал ученый, - может совершаться различными способами: или по жалобам частных лиц, или по постановлениям местной правительственной власти, которая приостанавливает решение представителей местных союзов, или, наконец, по самому существу дела, в силу закона. Первый есть порядок, принятый в делах служебных; он прилагается всякий раз, как граждане считают свои права нарушенными... Во втором случае требуются некоторые гарантии для самоуправления: так, по прошествии известного срока дело может считаться утвержденным, если не последовало протеста; или же правительственной власти дается право не утверждать только в случае нарушения законов, а не по своему усмотрению... При этом ей может быть дано только право останавливать дело и переносить его на решение высшей инстанции, судебной или административной; или же ей дается отрицательное право отвергнуть решение, но не изменять... Наконец, некоторые дела, особенно важные, могут, в силу закона, восходить на утверждение центральной власти... Чем больше такого рода дел, восходящих к центральной власти, - утверждал Чичерин, - тем сильнее централизация". Вместе с тем он предупреждал, что "чрезмерное ее расширение ведет к тому, что за всякими мелочами обращаются к центру".
4. "Направление местной деятельности из центра посредством обязательных постановлений, инструкций и предписаний. Здесь гарантией самоуправления служит основное правило, что для него обязателен только закон, а не правительственные постановления, и еще менее инструкции..."
Весьма интересным и актуальным для сегодняшнего дня представляется положение, высказанное Б.Н. Чичериным, о том, что "местное самоуправление может быть политическое и административное. Политическое самоуправление, дающее политические права местным союзам, вовсе не совместимо с государственным единством. Оно возможно только в сложных государствах или в общественном строе, который держится на началах частного права, каким был средневековый порядок. В единичном государстве речь может идти только о самоуправлении административном".[11]
Рассматривая взгляды Б.Н. Чичерина на проблемы соотношения централизации и местного самоуправления, следует выделить его вопрос о том, что избыток централизации, "может породить величайшее зло; тут выступает уже не полезная, а вредная ее сторона. При нормальных условиях, при уравновешенных отношениях преувеличение одностороннего начала отражается пагубно на всей государственной жизни. Высшая цель государства состоит не в усилении власти, а в том, чтобы каждый общественный элемент получил надлежащее развитие и занял подобающее ему место в общем организме. Эта цель, - утверждал ученый, - достигается только ослаблением централизации и предоставлением большей самостоятельности местному управлению".
Анализируя идеи ученого о роли местного самоуправления в государстве, необходимо подчеркнуть, что он отдавал предпочтение трехзвенной структуре административно-территориального деления: община - округ - область. Именно трехзвенная структура является в наши дни одной из наиболее распространенных и удобных с точки зрения организации местного самоуправления.
Ученый подчеркивал, что "центр тяжести местного управления" находится там, "где местные союзы вступают в отношения к правительственной власти. Таковы, главным образом, общины и области".[12]
Многие положения в трудах Б.Н. Чичерина относительно деятельности местного самоуправления не утратили своего значения и в наши дни.
По своей роли в российском обществе местное самоуправление уникально. Одной из важных проблем, задерживающих развитие органов местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень социальной активности, низкая правовая культура населения, а также дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое много лет жило в условиях тоталитаризма, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того чтобы граждане их восприняли, необходима огромная пояснительная работа.