любое правило, которому должно подчиняться то или иное общественное явление, требует упорядочения, регламентации, в том числе и требования к законотворчеству должны быть регламентированы, закреплены в нормативных актах для обеспечения их неукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества специально закрепляются в общих юридических нормах (нормах-принципах) — в конституциях, преамбулах законов;
строгое и точное осуществление требований к законотворчеству означает последовательное воплощение в жизнь принципов данного процесса и права в целом;
принципы законотворчества и требования к нему подвержены эволюции, в связи со сменой целей и задач государства и могут: а) исчезать одни и появляться другие; б) меняться содержание одного и того же принципа или требования;
принципы законотворчества объективно обусловлены природой государства, а также характером общественных отношений, на которых базируется определенная система права. Характер принципов законотворчества той или иной правовой системы нельзя определять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти, принципов построения и функционирования всей политической системы общества. А требования к законотворчеству направлены на реализацию этих принципов.
Если, например, речь вести о государстве с федеративным устройством, в отличие от унитарного государства, для которого характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой системы и конституции, такая форма государственного устройства порождает объективную необходимость в предъявлении к законотворчеству особых требований, так как оно состоит из ряда других государств или государственных образований — членов федерации, на территории каждого из которых, наряду с деятельностью общих для всей федерации высших органов власти и управления, действуют также и свои собственные высшие и местные органы государственной власти и управления.
Следовательно, форма государственного устройства определяет содержание принципов законотворчества, а также требует предъявления к этому процессу определенных требований.
В связи с этим наиболее общей и вместе с тем емкой представляется классификация требований к созданию закона по уровню законотворчества в зависимости от особенностей, специфики порядка принятия соответствующих законов. В условиях Российского государства с федеративным устройством, где законотворчество имеет два уровня, такое разделение приобретает следующую форму: требования к федеральному законотворчеству, требования к законотворчеству субъектов РФ.
Юридическое опосредование классификации видов требований к законотворчеству придает ее элементам нормативно-регулирующий характер, ибо оно непосредственно влияет на практику создания разных видов законов и определение их признаков, на установление между ними необходимого соотношения и связей.
Обращаясь к вопросу о классификации требований к законотворчеству в федеративном государстве, следует, прежде всего, отметить то обстоятельство, что виды требований к законотворчеству субъектов РФ не отличаются каким-либо своеобразием, на уровне субъектов РФ используются схожие требования, что и на федеральном уровне.
В связи с этим представляется необходимым уяснить требования к федеральному законотворчеству, дабы адаптировать предложенную классификацию к региональному уровню.
Несмотря на некоторые различия в выделении авторами такого рода требований законотворчества, можно выделить ряд характерных именно для федеративного государства:
сочетание в законотворчестве общих и национальных интересов различных субъектов РФ;
единство федерального и регионального законодательства;
сотрудничество и взаимодействие между законодательными органами государственной власти Федерации и субъектов, координация и согласование в процессе законотворчества;
учет мнений региональных парламентариев, поддержка со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, взаимная информированность региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т.д.;
обязательность согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с субъектами РФ;
обеспечение разумного баланса между законотворческими полномочиями федеральных органов государственной власти и субъектов;
согласованность правовых актов, соразмерность объема полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами;
гарантированность самостоятельности субъектов РФ в сфере законотворчества (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).
1.3 Оптимизация правового регулирования законопроектной деятельности. Стадии законотворческого процесса
Законотворчество — понятие многогранное. Рассмотрим вначале с точки зрения социально-юридической трактовки. Это совокупность действий, охватывающих процесс познания правовых потребностей общества, подготовка законопроекта, внесение его в законодательный орган, рассмотрение в установленном порядке, а также принятие закона и промульгация его главой государства. Получается, что процесс правового созидания как бы распадается на два этапа.
Первый этап предшествует началу официальной работы над законопроектом,
а второй — включает период официальной работы над проектом в законодательном органе.
В советской юридической литературе первый этап именовался по-разному: в одном случае — этапом формирования права; в другом — этапом выявления потребностей в правовом регулировании; в третьем — стадией предзаконодательной деятельности. По нашему мнению, вполне логичным представляется его наименовать законопроектной деятельностью. Важное значение при осуществлении законопроектной деятельности имеет системный подход, а значит, целесообразно в структуре этого этапа выделить ряд стадий:
Познание правовых потребностей общества и выработка идеи закона.
Формирование концепции законопроекта.
Разработка текста законопроекта.
Экспертиза, апробация и обсуждение законопроекта.
По справедливому замечанию В.Б. Исакова, этап подготовки законопроекта является наиболее творческим и наименее регламентированным этапом законотворческого процесса[12]. В научной литературе высказывались обоснованные предложения о правовом регулировании законопроектной деятельности. Так, С.В. Поленина и Н.П. Колдаева отмечают, что выявление необходимости правового регулирования должно носить постоянный и обоснованный характер, опираться на отлаженный механизм, обеспечивающий установление социальных законодательных потребностей.
Однако необходимо признать, что в российском законодательстве отсутствует регламентация процесса выявления правовых потребностей общества, обоснования законодательного предложения и разработки законопроекта. Из-за отсутствия регламентации процесса рождения закона степень социальной адекватности принимаемых законодательных решений невысока. В связи с этим данная статья в некоторой мере носит постановочный характер, в ней предпринята попытка обозначить самые важные аспекты по каждой стадии законопроектной деятельности, нуждающиеся в правовом закреплении.
Содержание первой стадии составляют познание и оценка правовых потребностей общества, а также возникновение идеи закона. По нашему мнению, формат правового регулирования данной стадии должен заключать в себе правовое закрепление:
принципов законотворческой деятельности;
механизмов познания правовых потребностей общества;
критериев и оснований законодательного регулирования.
Выделение ключевых, концептуально обоснованных принципов законотворческой деятельности должно способствовать определению и отработке такого юридического механизма, который гарантировал бы эффективное, квалифицированное и компетентное законодательное творчество[13].
Мы считаем, что в целях повышения качества принимаемых законодательных решений необходимо использовать при нормативном закреплении принципов законотворческой деятельности дифференцированный подход, а именно: классифицировать принципы в две группы — универсальные и специальные. К универсальным следует относить: научность, законность, демократизм, гласность, профессионализм, оперативность, исполнимость — эти идейные начала пронизывают все стадии законопроектной деятельности, на каждой из них получая определенное содержательное наполнение. А специальные принципы являются стержневыми моментами, функционирующими только в рамках конкретной стадии. Таковыми, на наш взгляд, при определении правового формата первой стадии должны являться:
принцип объективности познания правовых потребностей общества;
принцип социальной адекватности идеи закона;
принцип справедливости идейных начал будущего закона.
Сущность принципа объективности познания правовых потребностей общества сводится к тому, что необходимо определить реальное, фактическое состояние конкретной сферы жизнедеятельности социума, обеспечить глубину и истинность изучения общественных отношений, и выявление объективной потребности в правовом регулировании. В этом плане можно согласиться с О.Н. Цыбулевской, которая считает, что создание правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, оно не может быть произвольным, субъективным[14].
Возникшая в результате познания правовых потребностей общества идея закона, по нашему мнению, должна быть социально адекватна, то есть отражать объективные реалии времени. Как справедливо отмечает В.Н. Синюков, «законы не должны слишком забегать вперед. Прогрессивность законов работает против них, так как этим законам не корреспондируют наличные социально-экономические отношения».