1.4 Проблемы законодательной техники
«Сократ: Как ты скажешь, Гиппий,
вред или польза для государства закон?
Гиппий: Устанавливается закон, я думаю,
ради пользы: иногда же он приносит и вред,
когда его плохо установили».
Действенность изданного закона во многом зависит от уровня законодательной техники, от конкретности содержащихся в данном законодательном акте нормативных предписаний. Эффективность юридических норм как раз и зависит от качества принимаемых законодательных актов, что достигается с помощью соответствующих правил и приемов законодательной техники. Для того чтобы обеспечить внутреннюю гармонию и согласованность всей системы законодательной деятельности, нужен хорошо разработанный юридический механизм, регламентирующий все стадии принятия законодательных решений. Без совершенного механизма законодательной техники трудно обеспечить объективность и устойчивость существующих законов, их социальную ценность.
Методологические основы законодательной техники были заложены еще в трудах Платона, Аристотеля, Цицерона и других знаменитых античных юристов, а в более позднее время — в работах Ф. Бэкона, И. Бентама, Ш. Монтескье, Р. фон Иеринга и других видных представителей философской и правовой науки Европы. Так, Монтескье и Иеринг сформулировали важнейшие принципы составления законов и правил законодательной техники, которые и сегодня не потеряли своей актуальности.
История развития государства и права в России также свидетельствует о том, что законодательная техника имела глубокие корни, свои особенности развития, к которым можно отнести нормативное построение предложений, наличие заголовков статей, специальных правовых терминов в Русской Правде; преамбулы, разделение текстов на статьи в первых кодифицированных актах России — Судебниках 1497 и 1550 гг. В Соборном уложении Алексея Михайловича (1649 г.) появляются хорошо структурированный текст, главы с заголовками, более четкие правовые термины[29]. Большая работа по технико-юридическому оформлению законодательства была проведена при Петре I, Екатерине II и Александре II. В это время были созданы крупные законодательные акты с применением правил юридической техники. Высокие требования предъявлялись к написанию текстов законов. Для примера приведем требование Петра Великого: «Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и Отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю — в назидание потомкам»[30]. В Наказе Комиссии по составлению проекта нового Уложения Екатерина II наставляет: «Всякий закон должен написан быть словами, вразумительными для всех», «Законы делаются для всех людей, все люди должны по оным поступать — следовательно, надобно, чтобы все люди оные и разуметь могли»[31].
Хорошо известна выдающаяся деятельность М.М. Сперанского по приведению в стройную систему российского законодательства. В 1830 г. было издано Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, а через непродолжительное время был подготовлен первый Свод законов Российской империи. Снабжение его алфавитными хронологическими и сравнительными указателями стало заметной новинкой юридической техники для своего времени[32]. Со второй половины XIX в. начал регулярно издаваться источник текущего законодательства — Собрание узаконений и распоряжений Правительства. Все эти масштабные работы по созданию современной правовой системы России, ее упорядочению и технико-юридическому совершенствованию возникли не на пустом месте. Теоретическим фундаментом этой деятельности послужили труды М.М. Сперанского, К.А. Неволина, Н. Рождественского, Е.В. Васьковского, Г.Ф. Шершеневича, Ф.В. Тарановского, М.А. Унковского, Н.И. Коркунова и многих других выдающихся русских юристов и государственных деятелей[33].
В советское время продолжились традиции исследования проблем юридической техники, развитие и использование ее творческого потенциала. Заметным этапом в развитии технико-юридических правил оформления законодательства явилась разработка советских конституций, создание в 60-е годы основ законодательства, новых кодексов, подготовка и издание систематического Собрания законодательства СССР и соответствующих собраний законодательства союзных республик. Значительным достижением в развитии юридической техники стали разработка и издание с применением съемных листов Свода законов СССР (11 томов) и Свода законов РСФСР (8 томов). Это были крупные государственные мероприятия, которые базировались на научных разработках проблем юридической и, прежде всего, законодательной техники Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства, Юридической комиссии при Совете Министров СССР, юристов-ученых и практических работников. К сожалению, многое из того, что предлагалось в трудах ученых, не нашло своего воплощения в жизни.
Новый этап в развитии юридической техники в стране начался в конце 80-х — начале 90-х годов. И тем не менее, несмотря на определенные положительные результаты, изучение проблем юридической техники страдает фрагментарностью, и в настоящее время полноценная теория юридической техники в нашей стране еще не создана. Эффективность действия поспешно разработанных и принятых нормативных актов без строгого соблюдения юридической формы намного снижается, и, более того, они способны приводить к существенным противоречиям всей системы российского законодательства, его отставанию от веления времени, к коллизиям правовых норм. Часто подготовленные нормативные акты не унифицированы по структуре, не связаны с действующим законодательством. Не всегда в них выдерживаются стиль изложения и единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, если они противоречат новым законам. В ряде случаев недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, иногда в них отсутствует эффективный механизм действия норм закона и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов[34].
По нашему мнению, язык российского законодательства — это особый функциональный стиль русского языка, отличающийся чрезвычайной чистотой, самыми высокими лингвистическими стандартами. Это язык, специально предназначенный для изложения и последующего применения правовых норм. Своеобразие нормативно-правового стиля языка состоит в том, что он выражает волю законодателя, формирует официальные документы. Его характерными чертами являются безличность, нейтральность, точность, конкретность, простота и лаконичность. Язык закона, других правовых документов строг, стандартен, официален. Например, образцом блестящей лаконичности и афористичности, но одновременно непревзойденной точности и глубины мысли до сих пор является язык законов Древнего Рима. Сегодня во многих странах установлены нормативные предписания по формулированию текстов законов, использованию определенного словарного арсенала в юридических конструкциях. Характерным примером в этом отношении могут служить «Справочник по нормотворческой технике» Германии, «Принципы законодательной техники» Польши, «Законотворческие конвенции единообразного права» Канады[35].
Законодательная техника служит важнейшим фактором внутреннего развития правовых актов и обретения ими официально признанных свойств. Значение ее постоянно возрастает в условиях стремительного правотворчества, масштабного обновления и развития отечественного законодательства. Так, Ю.А. Тихомиров выделяет четыре основных направления комплексного применения законодательной техники[36]: систематическое и планомерное воздействие на законодательную деятельность, когда с ее помощью удается тщательно и юридически корректно формировать нормативную ткань будущего закона, проводить юридическую экспертизу с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, не допускать и исправлять законодательные ошибки; законодательная техника оказывает влияние на правоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла законов и содержания правовых норм, верному применению их как основания для издания подзаконных актов, осуществления юридических действий, использования механизма правовой защиты граждан и юридических лиц; законодательная техника выступает в качестве средства международного обмена правовой информацией, как способ сближения национальных законодательств и введения общих и согласованных юридических режимов; законодательная техника служит средством обучения основам правотворчества и правоприменения.
Различают объективные и субъективные причины законотворческих ошибок. К объективным относят: коренные изменения, происшедшие за последние годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически все отечественное законодательство; недостаточную правовую культуру населения в целом и многих участников законодательного процесса на федеральном уровне; несовершенство законодательной процедуры, установленной Регламентом Государственной Думы. Среди субъективных причин Р. Надеев отмечает поспешность в рассмотрении и принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкую регламентацию законодательного процесса, незнание многими субъектами и участниками законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законодательного процесса установленных или выработанных на практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных руководителей, проявляющийся во внесении в Государственную Думу популистских, не обоснованных потребностями практики законопроектов[37].