Основным занятием Неккера оставалась экономика, но не руководство ею в масштабе страны и не деловые операции, а попытки осмыслить свои знания и опыт и обнародовать их. Экономист работал над капитальным трудом "Об управлении финансами во Франции", который закончил в мае, а выпустил в трех томах в декабре 1784 года. Книга, наполненная широкой и точной информацией, содержала все, что следовало знать о французских финансах. В этом она напоминала учебное пособие. Одновременно автор энергично защищал проведенные им преобразования и критиковал оппонентов.
Здесь он развивал уже высказанные прежде суждения о том, какой должна быть монархия во Франции. Неккер настаивал на гласности административных решений и привлечении управляемых к делам, затрагивающим их интересы, доказывал, что успех самых трудных реформ достижим благодаря тесному контакту правительства с населением. Таким образом, он твердо придерживался модели открытой реформаторской власти, прислушивающейся к общественному мнению, привлекающей образованные круги к рассмотрению насущных задач, особенно, хозяйственных.
Было бы, однако, большим преувеличением рисовать Неккера революционером или радикалом. Он, в целом, не оспаривал традиционных отношений в обществе. Отмечая неравенство провинций и сословий в налоговой сфере, Неккер лишь критиковал политику, которая его углубляет, но признавал и уважал привилегии как таковые.
Более остро он реагировал на проблему нищеты. Неккер был последователен в отстаивании прожиточного минимума для низов и предупреждал власти, что бедность - катализатор народных волнений.
Сочинение было опубликовано первоначально не во Франции, а в Лозанне, чтобы избежать цензуры. Вскоре появился его английский перевод и ряд переизданий. Книга стала в 1785 г. настоящим бестселлером. За автором закрепилась слава выдающегося эксперта по финансовым вопросам. Екатерина II расхваливала его реформы, а Иосиф II высказал пожелание использовать сочинителя на австрийской службе 35.
Человек эпохи Просвещения, Неккер обладал разносторонними интересами. Экономист по призванию, он уделял внимание политике и философии, вопросам религии и морали. В 1788 г. появилась его книга "О значении религиозных взглядов". Здесь он как будто спорил со скептиками и атеистами из числа философов. Неккер давал понять, что недостаточно предложить народу принцип естественных прав. Для гармонизации социальных отношений важна религия: только она может принести бедноте некоторое облегчение. Будучи глубоковерующим, Неккер считал необходимым сохранение всех религиозных обрядов 36. Он отличался цельностью характера: взгляды и идеи, изложенные в его произведениях, не расходились с поведением. В эпоху смут и потрясений Неккер сохранил и религиозность, и строгую мораль, и семейную верность.
Но в течение долгих семи лет знание, опыт, высокие нравственные качества этого человека не были востребованы властью. Хотя мнение зарубежного историка, квалифицировавшего 1781-1787 гг. как период "финансовой реакции" 37, представляется чересчур категоричным, политика, проводившаяся на первых порах после отставки Неккера, чуть ли не демонстративно порывала с его реформами. Генеральный управляющий финансами Жоли де Флери вернулся к традиционным методам наполнения казны: увеличил прямые и косвенные налоги, ввел третью двадцатину. Меры, нанесшие урон разным слоям общества, заставили практически все население сожалеть о прежнем министре. Флери восстановил и сокращенные его предшественником финансовые должности. Правда, следующий глава ведомства Лефевр д'Ормессон попытался продолжить дело Неккера, упразднив могущественную корпорацию генеральных откупщиков и заменив их управляющими на государственном жалованьи. Но финансисты с помощью лоббистов при дворе вызвали падение министра и назначение расположенного к ним Калонна 38.
Последний не стал ретроградом, а в 1786 г. даже выдвинул серьезный план реформ. Однако к сотрудничеству с опальным публицистом его мало что побуждало. Ведь они с Неккером не только были конкурентами, но и являлись выдвиженцами противоборствовавших придворных группировок. К тому же щепетильный в отношении государственных средств, отказавшийся от министерского жалованья Неккер сильно отличался от Калонна, которого упрекали в том, что он взялся за финансы королевства с целью поправить собственное материальное положение. Да и по воззрениям они существенно расходились: новый министр склонялся к идеям физиократов, а Неккер с ними давно спорил, выступал за поземельный налог, уплачиваемый всеми собственниками в натуральной форме.
Настоящий конфликт между ними разыгрался весной 1787 г., когда Калонн, оправдываясь перед нотаблями, доказывал, что дефицит бюджета образовался до него, имел место и при Неккере. Тот попросил у короля разрешение ответить, но, получив отказ, все же обнародовал свои объяснения. За это непослушного политика выслали из Парижа, что лишь усилило его популярность. Калонн же вынужден был уйти в отставку 8 апреля 1787 г. под давлением общественности.
Первым министром фактически стал Ломени де Бриенн, возглавивший Королевский Финансовый Совет. Архиепископ Тулузский, человек из окружения королевы не вызывал неприязни у Неккера, проводил реформы в его духе. Он упразднил дорожную барщину, отменил "предварительный допрос" - пытку, заставлявшую подозреваемого назвать сообщников. 19 ноября 1787 г. появился эдикт, предоставлявший гражданские права протестантам, к которым относился и Неккер. Де Бриенн потребовал создания на разных территориальных уровнях местных ассамблей. В их формировании следовало исходить из двойного представительства третьего сословия. Возникли и заработали подобные собрания в сельских приходах. Архиепископу удалось то, о чем мечтал Неккер, - лишить отдельных министров права бесконтрольно тратить средства на нужды своих департаментов. Теперь финансирование велось из одного центра, так называемой "Единой кассы".
И все же правительство сравнительно быстро потерпело крах, продержавшись менее полутора лет. Главной причиной явилась утрата остатков доверия к возможностям власти разрешить глубокий финансовый кризис. Попытки ввести бессословный поземельный налог и гербовый сбор блокировались парламентами. В ответ на это хранитель печатей Ламуаньон 8 мая 1788 г. продолжил судебно-административную реформу, которая лишала магистратов влияния на дела. Их юридические функции, в основном, передавались 47 окружным судам, а право регистрации эдиктов переходило к специально создаваемой Полномочной палате. В условиях острого общественного недовольства это вызвало не только солидарность с парламентами, но волнения и даже восстания в ряде провинций. Такое развитие событий подрывало позиции правительства. Тяжелое финансовое положение подтолкнуло Ломени де Бриенна к опрометчивому шагу: с 16 августа 1788 г. приостанавливались выплаты по государственным ценным бумагам, а среди их владельцев собирались разместить принудительный заем без установленных сроков погашения. Началась настоящая паника, вызванная страхом государственного банкротства.
В этой ситуации правящие круги осознали необходимость немедленного привлечения Неккера. Инициативу взяла на себя королева, попросившая поговорить с ним австрийского посла в Париже Мерси-Аржанто. Переговоры продолжались 20, 23, 24 августа. Женевец отказался работать под началом де Бриенна, понимая, что такое сотрудничество может его скомпрометировать 39. Последний был отправлен в отставку . 25 августа Неккер занял пост генерального директора финансов. Уже 27-го его объявили государственным министром и полноправным членом Высшего Королевского Совета, в который ему не удалось попасть во время своего первого министерства.
На сей раз финансовые вопросы, ради которых Неккера и позвали в правительство, не стали основными в его деятельности. Высокое доверие к нему позволило получить восьмидесятимиллионный заём у населения. Банкротства удалось избежать, а приостановленные де Бриенном выплаты по государственным ценным бумагам возобновились. Относительная стабилизация финансов оказалась достигнутой.
Но огромный государственный долг тяготил страну. Почему же одаренный экономист не попытался облегчить бремя, не прибег к срочным мерам для смягчения финансовой проблемы? В разгар политического кризиса возможности маневрирования для власти, и ранее слабые, еще больше сузились. Любой шаг государства в финансовой сфере мог быть расценен как проявление ненавистного "министерского деспотизма". Главная же причина "бездействия" Неккера состояла в ожидании начала работы Генеральных штатов. Министр безмерно уважал общественное мнение. Овеществленное в избранном народом органе оно должно было, по его мнению, стать партнером правительства. Осторожный и законопослушный Неккер надеялся, что собрание поможет определиться с принципами налогообложения, финансовой политики вообще. Опираясь на его поддержку, он мог бы проводить реформы без оглядки на враждебные силы.
Если в период своего второго министерства Неккер на время отложил финансовые вопросы, то положение дел с продовольствием требовало срочных и энергичных мер. Главной причиной обострения этой проблемы явились неблагоприятные погодные условия 1788-1789 годов. Засушливое лето, сильнейшее градобитие 13 июля 1788 г., ранняя, необычно продолжительная и самая холодная зима столетия - всего этого было вполне достаточно для настоящей катастрофы. В таких условиях скептическая в отношении популярной доктрины свободы торговли позиция Неккера оказалась более чем уместной. Министр ответил на природные катаклизмы решительными действиями. 7 сентября 1788 г. он перекрыл вывоз зерна из Франции, 23 ноября запретил торговать хлебом вне рынков. Активно стимулировался импорт продовольствия в страну: предусматривались высокие премиальные для тех, кто привезет хлеб из Америки и Европы. Всего за границей закупили 1 млн 404 тыс. 463 кинтала (1 кинтал - 48 кг 950 грамм) зерна и муки. Победить стихию и разрешить продовольственную проблему не удалось: продукты питания подорожали. Но предпринятые Неккером акции спасли Францию от массового голода.