Главным предметом его забот стал созыв Генеральных штатов, обещанный еще предшественником. К возвращению Неккера принципиально изменилась расстановка социальных и политических сил в стране. В антиабсолютистском лагере, цементировавшемся свободолюбивыми устремлениями, неприятием "министерского деспотизма" обнаружились глубокие расхождения. Разночинцев раздражала дискриминация в правах, а дворяне ожесточенно отстаивали привилегии. Успех в этом противоборстве во многом зависел от количественных квот для каждого сословия в будущем собрании и от порядка принятия решений в нем. Привилегированные сословия настаивали на прежнем регламенте, одинаковом представительстве сословий и раздельном голосовании, что давало им преимущество 2 к 1. Простолюдины добивались удвоения числа своих депутатов и поголовного голосования, что вело к их преобладанию.
Будучи выходцем из третьего сословия, Неккер осознавал его роль в обществе и поддерживал идею двойного представительства, приверженность к которой показал еще при формировании провинциальных ассамблей. Одновременно природная осторожность побуждала избегать поспешных и резких шагов, подталкивала к консультациям с политической элитой. С вопросами, касавшимися работы Генеральных штатов, министр обратился к собранному по его инициативе второму совету нотаблей 6 ноября - 12 декабря 1788 года. Но лишь одно бюро данного органа из семи и то с перевесом в один голос согласилось на двойное представительство третьего сословия. Это не остановило Неккера. Дважды предложение выносилось на Королевский Совет и получило сначала поддержку 5 из 9 голосовавших, а потом 7. Удалось убедить короля и королеву. В опубликованном по докладу Неккера 27 декабря 1788 г. "Результате Королевского Совета" число депутатов от третьего сословия удваивалось и их становилось столько же, сколько представителей двух первых сословий вместе взятых, но вопрос о способе голосования оставался открытым. Можно ли упрекать в этом министра? Идея поголовного голосования вызывала яростное сопротивление привилегированных и была бы провалена двором. Принятое же решение открывало для третьего сословия хорошие перспективы, стимулировало борьбу за единое, без сословных перегородок Собрание, где оно обретет большинство.
Важным достижением, которым Франция, обязанная Неккеру, смогла пользоваться во время предвыборной кампании, явилась широкая свобода слова и печати. Местные парламенты, особенно безансонский и реннский, пытались запретить выход тех или иных брошюр, преследовать памфлетистов, но наталкивались на решительное противодействие министра. Популярность Неккера постоянно росла. На улицах выкрикивали здравицы в его честь, целовали ему руки, края одежды. Энергичный деятель выполнял огромный объем работы, связанный с ответами на поток писем и посланий, с разъяснениями по поводу процедуры выборов. Показательна жалоба лишившегося части должностных функций хранителя печатей Барантена королю с требованием ограничить активность своего коллеги по правительству сферой финансов. Фактически же Неккер исполнял роль Первого министра 40.
Положение Неккера осложнилось с открытием представительного органа. Его позиции была присуща некоторая двойственность. Политик, сделавший блестящую карьеру при Старом порядке, оставался лояльным королю, "встроенным" в существовавшую систему, добивался ее модернизации, но не ломки. С другой стороны, он испытывал симпатии к простолюдинам и их представителям, считался с общественным мнением, желавшим перемен. В новых условиях возможности для маневрирования сокращались: становилось все труднее сохранять одновременно доверие монарха и третьего сословия. Поведение Неккера в течение двух месяцев до начала революции менялось. Масштабность исторического момента и роль Генеральных штатов не были им поначалу оценены в должной мере.
Открывшиеся 5 мая 1789 г. Генеральные штаты представлялись консультативным и призванным для разрешения финансовых проблем Собранием. Неккер полагал, что Генеральные штаты ограничатся, в основном, вотированием налогов и утверждением государственных займов. От этого он отталкивался в речи от 5 мая, не произведшей на депутатов благоприятного впечатления ни по форме, ни по содержанию. Неккер не был прирожденным оратором: уже через полчаса у него перехватило дыхание и длинный текст зачитал другой человек. В речи ни разу не упоминалось слово "конституция"; то был доклад, посвященный финансам. Но и в этой сфере Неккер не предлагал новшеств. Он настаивал на том, что разрешение трудностей можно достичь обычными методами, коими уже пользовался во время своего первого министерства: экономией средств за счет сокращения пенсионных обязательств короны, пересмотром контрактов с генеральными откупщиками. Депутатов, считавших финансовый кризис важнейшим основанием для критики общественно-политической системы, такой подход разочаровал.
В дискуссии о способе голосования Неккер склонялся к компромиссу, предусматривавшему вынесение части вопросов на рассмотрение сословиями в отдельности, а части - для их разбирательства сообща. На протяжении нескольких недель пока шли споры о проверке полномочий избранных и представители третьего сословия требовали, чтобы она была совместной, он не высказался в пользу такого решения, которое вело к конституированию единого Собрания и установлению большинства третьего сословия в нем.
Ситуация изменилась после 10 июня, когда, устав от словопрений, представители ротюрье объявили себя глашатаями всей нации и призвали другие сословия присоединиться к ним для общей работы. На следующий день их лидер Мирабо встретился с Неккером, после чего тот стал энергично готовить проект предложений короля. Министр и прежде считал, что политическая инициатива должна исходить от монарха, а события в Собрании заставляли действовать немедленно.
Программа предусматривала, в частности, уничтожение пережитков феодализма и продолжала начатый еще во время первого министерства курс. Неккер добивался отмены мэнморта (права мертвой руки) на территории всей страны, упразднения дорожной барщины. Неизбежным являлся пересмотр фискальных обязательств. Большинство дворянства соглашалось на налоговое равенство, чтобы не уронить себя в глазах народа. В этом свете Неккер планировал замену тальи на налог, уплачиваемый всем населением. Поднималась тема реформирования габели и других косвенных налогов. В развитие своей линии времен выборной кампании в Генеральные штаты Неккер выступил за индивидуальные свободы и свободу печати. Он склонялся также к мысли, что многие вопросы в представительном органе должны решаться сословиями совместно. Самым значительным шагом вперед в его программе была идея равного доступа французов к государственным должностям вне зависимости от сословной принадлежности 41.
Планами Неккер поделился с королевой, прежде ему покровительствовавшей. Но последняя не только отвергла их, но и прониклась неприязнью к реформатору. Расхождения во взглядах оказались глубокими. Решительно отстаивая привилегии и абсолютизм, Мария-Антуанетта вместе с младшим братом короля графом д'Артуа становилась знаменем ретроградных сил.
18 июня Неккер высказался на Королевском Совете, где его инициативы были достаточно благосклонно встречены монархом. Но назавтра колеблющийся Людовик под давлением жены и графа д'Артуа внес в проект своего выступления, подготовленного министром, принципиальные изменения. 23 июня текст в новой редакции был зачитан им на заседании Генеральных штатов. Король не только отказал разночинцам в обеспечении одинаковых с дворянами возможностей в продвижении по государственной службе, но и не принял во внимание провозглашение их представителями единого Национального собрания, требуя вернуться к рассмотрению общественно значимых проблем сословными палатами в отдельности. Высказанное одновременно обещание, что во вновь избранных Провинциальных штатах депутаты от сословий будут заседать и голосовать вместе, воспринималось скорее, как маневр, попытка подсластить горькую пилюлю. Людовик к тому же объявил о сохранении в полном объеме прав и повинностей, принадлежащих сеньорам. В данном вопросе он не расходился с Неккером, всегда считавшим эти права и ренты столь же неприкосновенными, как и любая собственность 42. Но, в целом, их позиции были разными. Король защищал отживший сословный строй, тогда как Неккер пришел к необходимости преобразований социальных и политических отношений, не желая, однако, далеко идти по этому пути и стремясь сохранить часть элементов Старого порядка.
Неккер не присутствовал на королевском заседании Генеральных штатов, отмежевавшись тем самым от Людовика XVI в его противоборстве с третьим сословием. В результате - новый взлет популярности как у общественности, так и у широких слоев населения. Но, выступив наперекор политике короля, министр, как порядочный человек, немедленно подал прошение об отставке. Она не была принята, монаршья чета уговорила популярного деятеля остаться. Но король и его супруга оказались неискренними: устранение Неккера было составной частью заговора против революционного движения и явилось лишь вопросом времени. К Парижу и Версалю стягивались войска для разгона Собрания и подавления возможных выступлений, а на замену министру из третьего сословия готовились реакционеры, желавшие отстоять дворянские привилегии и прежний режим.