Весь вопрос заключается в том, справедливо подмечал автор, кто, какие лица или учреждения играют деятельную роль на каждой из этих четырех стадий? Кому принадлежит право законодательной инициативы и право обсуждения проекта закона? Какие лица или учреждения обладают правом утверждения закона и обнародования его? Данные и иные им подобные вопросы "не допускают общего решения", ибо в каждой стране, в зависимости от формы правления и формы государственного устройства, особенностей политических и правовых традиций, политического режима, они решаются по-разному. Рассмотрим каждую из стадий законодательного процесса в отдельности.
Обратимся вначале к первой стадии правотворческого процесса - законодательной инициативе. Она представляет собой, согласно широко распространенному мнению, право внесения законопроектов в законодательное учреждение (парламент, Конгресс, Национальное собрание, Сейм и т.п.) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, путем включения в него не только права на внесение в законодательные органы готовых законопроектов, но и - предложений об издании, изменении или отмене действующих законов.
В дореволюционной юридической литературе России законодательная инициатива, именовавшаяся иногда "законодательным почином", безоговорочно включала в себя самый широкий спектр действий и предложений, направленных на изменение и обновление законодательства. Речь, разумеется, не шла о любых заявлениях и предложениях, высказанных устно или письменно в печати относительно необходимости совершенствования законодательства. Когда мы встречаем в газетах, писал в связи с этим князь Е.Н. Трубецкой, заявления о необходимости расширить свободу печати или, наоборот, требования обуздать произвол печати, то такие заявления не имеют значения законодательной инициативы. Если же составляется докладная записка и в установленном порядке передается законодательной власти, то в таком случае мы имеем дело с официальным обращением к законодателю, которое и носит название законодательной инициативы. Под законодательной инициативой понимается "или заявление самого законодателя, или чье-либо официальное заявление, обращенное к законодателю, о необходимости издания нового закона или отмены старого".
В современной российской и зарубежной литературе также просматривается тенденция на использование более расширенного представления о законодательной инициативе. В учебных и научных исследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательную инициативу "нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов". Она предполагает также право на внесение в законодательные органы "вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления".
Право законодательной инициативы не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественно-политическим организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право. Каждое государство, в зависимости от его природы и назначения, решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы.
Известный русский ученый, юрист Н.М. Коркунов, касаясь этого вопроса, писал в конце XIX в. о том, что законодательная инициатива "может быть организована по четырем различным типам". Право законодательной инициативы может быть предоставлено:
1) только правительству, "как это было, например, во Франции в эпоху второй империи";
2) только парламенту, "как это практикуется теперь в Северо-Американских Штатах";
3) правительству и парламенту совместно, "как это установлено в большинстве конституционных государств", и, наконец,
4) кроме правительства и парламента еще непосредственно народу, "примером чего служит Швейцария".
Подобная практика наделения правом законодательной инициативы представительных органов, правительства и "непосредственно народа" сохраняет свою актуальность и поныне. С той, однако, разницей, что в ряде государств, например, в России, расширился круг субъектов права законодательной инициативы за счет представления его не только законодательным и исполнительным, но и другим государственным органам. Согласно ст. 104 Конституции России право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
В большем числе государств, чем это было раньше, право законодательной инициативы предоставляется непосредственно народу. Согласно, например, ст. 71 Конституции Италии "народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта". Одновременно это право принадлежит правительству, членам палат парламента и "тем органам и институтам, которые будут наделены им конституционным законом".
Следующей стадией законодательного процесса является обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанного законопроекта. Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное, неофициальное и официальное.
Предварительное обсуждение производится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний "круглых столов", дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовку соответствующих публикаций в газетах и журналах и др.
Предварительное обсуждение проектов законов имеет весьма важное значение как для повышения качества отдельных нормативно-правовых актов, так и всего законодательного процесса в целом. На этом этапе представленный проект проходит всестороннюю - юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу.
Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях - на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется процесс прохождения обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.
В некоторых из них, как, например, в Регламенте Палаты депутатов (от 18 февраля 1971 г.) итальянского парламента, особо устанавливается как порядок обсуждения "общих направлений проекта закона", так и порядок его постатейного рассмотрения. При этом в процессе обсуждения общих направлений представленного законопроекта в строго обязательном порядке предусматриваются выступления всех сторон - "докладчиков большинства и докладчиков меньшинства", а также выступление представителя правительства.
Согласно Регламенту Государственной Думы России предоставленные законопроекты обсуждаются в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждению подлежат лишь основные, принципиально важные положения законопроекта. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями об его изменении и дополнении в соответствующий парламентский комитет, ответственный за его подготовку и прохождение.
На комитет возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его для второго чтения. На данном этапе идет весьма детальное, постатейное обсуждение рассматриваемого проекта вместе с внесенными в первоначальный его текст изменениями и дополнениями.
Во время третьего чтения - этого завершающего этапа процесса обсуждения не разрешается уже вносить каких бы то ни было поправок и предложений в законопроект. Речь при этом идет о его одобрении или неодобрении.
Дальнейшее прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации - верхней палаты Парламента России, в которую он должен быть передан в течение пяти дней после принятия данного законопроекта в нижней палате - Государственной Думе.
Согласно Конституции РФ Совет Федерации может некоторые законы вообще не обсуждать и не рассматривать. Нерассмотрение Советом Федерации закона, поступившего из Государственной Думы, означает согласие с его принятием. Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира. Для того чтобы стать законами, они должны быть обсуждены и приняты не только в Госдуме, но и в Совете Федерации.
Важной стадией законодательного процесса является принятие и утверждение закона. В юридической литературе иногда данную стадию рассматривают как две относительно самостоятельных стадии. Первая из них связана с принятием, вторая - с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства, в то время как его утверждение (подписание) осуществляется главой государства. В Древней Греции, где народ управлял сам собой, писал по этому поводу Е.Н. Трубецкой, право принятия и утверждения законопроектов принадлежало непосредственно народу. "В современных республиках право утверждения принадлежит президентам, а в монархии - государям".