2.2 ПРОБЛЕМА СУВЕРЕНИТЕТА В РОССИИ
События 1990 - 1991 годов привели к распаду СССР и созданию нового суверенного государства - Российской Федерации. Одна из многочисленных сложных проблем, вставших перед новой Россией, - проблема урегулирования отношений по поводу границс некоторыми другими независимыми государствами, которые прежде были членами Союза ССР. Сложность ее порождается как некоторыми особенностями правового регулирования в отношении границ, унаследованного Россией от СССР, так и довольно значительной неопределенностью международно-правового института правопреемства в том, что касается границ.
Гораздо сложнее обстоит дело с той частью границ, которая до распада СССР была границей между союзными республиками. Ни населением, ни
руководством стран СНГ и России эта часть не воспринимается как «настоящая» государственная граница, которая в восприятии советских
людей всегда должна быть «на замке». Появление такой границы между группами населения, традиционно жившего одной жизнью, воспринимается как несправедливость.
Понятие справедливости играет в проблеме границ большую, чем в какой-либо другой области, роль. Никакая граница не будет стабильной, если народы, живущие по обе стороны, не считают границу справедливой.
В случае с границами независимых государств - бывших республик СССР - справедливым может быть только такое решение, которое делает наличие границы почти незаметным, то есть максимально сохраняет статус-кво. Общепризнанный принцип нерушимости границ в данном случае предъявляет определенные требования не только к делимитации границы, но и к ее режиму.
Российское государство — самобытная, уникальная федерация, построенная на договорно-конституционном правовом фундаменте. Механизмом регулирования и самонастройки федеративных отношений выступают двусторонние договоры между органами федеральной власти и субъектами Федерации (например, с Республикой Татарстан) о разграничении предметов ведения и полномочий. Немало особенностей и проблем порождает противоречивость двух изначально заложенных в основу государственного устройства РФ принципов: национально-территориального (республики, автономная область, автономные округа) и административно-территориального (края, области, города федерального значения). Да и по количеству субъектов Российская Федерация занимает первое место в мире. Большое число таких субъектов может привести к неуправляемому качеству.
Например, Конституция Российской Федерации 1993 г. определяет предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и предметы ведения субъектов в составе Российской Федерации (ст. 73).¹
Согласно Конституции Российская Федерация состоит из 84 субъектов федерации, равноправных в отношениях с федеральными органами. К ним относятся республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
Республика — это государственное образование в составе Российской Федерации. В республике имеются свои конституция и законодательство, свое гражданство, свой государственный язык, свои органы государственной власти.
Края, области, города федерального значения это государственно-территориальные образования, имеющие свои устав и законодательство, органы государственной власти.
Автономная область, автономные округа — это национально-государственные образования, имеющие свои устав, законодательство, органы государственной власти.
В отечественной литературе высказывается и другая точка зрения. Края, области, города федерального значения рассматриваются как административно-территориальные образования, а автономии — как
1. Конституция Российской Федерации. – Н.: Сиб. унив. изд. 2009 см. стр.15-16 национально-территориальные образования.
Разнообразие форм составляющих федерацию образований — результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации.
Положение о том, что республики, входящие в состав Федерации, заявили о своем суверенитете признано в Федеративном Договоре 1992 года, декларировано в конституциях республик, других принципиальных документах. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан (3 августа 1994 г.) в первой же статье записано: "Республика Башкортостан — суверенное государство в составе Российской Федерации".
Оставаясь суверенным государством, Российская Федерация в то же время может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.
Необходимая децентрализация и растущая самостоятельность регионов уравновешиваются - заложенными в Конституции базовыми принципами, которые гарантируют: незыблемость территориальной целостности государства; равноправие членов Федерации между собой и по отношению к федеральным органам государственной власти; единство основ государственного строя (соблюдение каждым регионом таких основополагающих принципов, как народовластие, разделение властей, многопартийность, равные избирательные права граждан); свободу передвижения людей, распространения информации, перемещения товаров и денег по всей территории государства; верховенство федерального законодательства; недопустимость действий, направленных на одностороннее изменение статусов членов Федерации.
Конституция разграничила предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов на три группы: 1) предметы ведения Федерации; 2) предметы ведения субъектов Федерации; 3) предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Гармонизация федеральных отношений требует гибкой политики межнационального согласия. В этих целях разрабатывается концепция государственной политики России по предотвращению и урегулированию межнациональных конфликтов, в основу которой будет положен принцип приоритетности мирных политических средств разрешения возникающих противоречий.
2. Конституция Российской Федерации. – Н.: Сиб. унив. изд. 2009 см. стр.14
В развитых государствах с федеративным устройством основу взаимоотношений федеральных властей с регионами определяют федеральная Конституция и федеральное законодательство.
В связи с этим необходимо пересмотреть условия Федеративного договора и двусторонних договоров и соглашений, заключенных между РФ и республиками. А правильнее было бы вообще отказаться от практики заключения РФ договоров и соглашений с регионами, так как они способствуют созданию ассиметричной Федерации, которая не может быть прочной».
Взаимоотношения федеральных органов с регионами, как указывает В.П. Гаврилов, необходимо строить на основе федеральной Конституции и специально принимаемых Федеральным собранием законов.
По свидетельству Сергея Шахрая, инициаторами заключения договоров и соглашений являются регионы. Однако, эта инициатива возникла из-за непоследовательности и непредсказуемости поведения федерального Центра в политической и социально-экономической сферах деятельности. Иначе говоря, договоры и соглашения с регионами возникли как результат нестабильности, провальности многих акций, предпринимавшихся федеральной исполнительной властью, прежде всего, во внутренней политике, финансировании экономики страны, социальной сфере, взаимодействии с регионами.
Суверенизация регионов, получившая начало в Федеративном договоре, породила и другое негативное явление – множество законодательных актов субъектов Федерации, которые противоречат и федеральным законам, и Конституции.
Территориальная организация государственной власти в России — одна из острейших проблем государственного строительства. Она заключается в нахождении и поддержании оптимального соотношения между деятельностью федеральной власти по обеспечению территориальной целостности, единства государства и стремлением регионов к большей самостоятельности.
Всякие перекосы здесь достаточно опасны. Безмерное усиление федеральной власти, неправомерность ее действий в данной сфере — путь к централизму и унитаризму. Результатом же безграничной самостоятельности регионов могут стать сепаратизм, ослабление и разрушение государственности. Отсюда задача науки и практики — найти такую форму государственного устройства, при которой естественное стремление регионов к самостоятельности не будет создавать угрозу целостности России. Первые шаги на этом пути уже сделаны при подготовке и принятии Федеративного договора и Конституции Российской Федерации.
В едином государстве верховенство федеральных законов и Конституции должно быть незыблемым. Для его обеспечения имеется широкое поле деятельности Конституционному суду РФ. Субъекты Федерации во избежание развала страны просто обязаны привести свое законодательство в соответствие с федеральным.