В странах с континентальной моделью местного управления важную роль в осуществлении надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. В Венгрии, например, контроль за соблюдением законов местными органами осуществляется назначаемыми сверху специальными представителями республики, имеющими право опротестовать в судебном порядке являющиеся, по их мнению, незаконными решения местных властей. В Литве основным институтом надзора за деятельностью местных органов являются полномочные представители правительства. Они вправе не только опротестовать решения местных властей, но и приостанавливать их осуществление в случае, если такие решения нарушают права граждан и организаций (с последующей передачей в суд, который выносит окончательное решение по данному вопросу).
Общий административный контроль над местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответствующего субъекта федерации. в Японии этими органами ведает министерство по делам МС, в Норвегии – Министерство по муниципальным делам, во Франции, Италии и целом ряде других государств – министерство внутренних дел. В Дании министерство внутренних дел осуществляет общий контроль лишь за деятельностью органов управления регионального уровня (провинций). Муниципальные советы здесь контролируются так называемой контрольной комиссией, возглавляемой префектом провинции. Эта комиссия осуществляет, в первую очередь, финансовый и юридический контроль на муниципалитетами. Кроме того, отдельные граждане, а также члены муниципального совета могут обращаться в провинциальную комиссию с просьбой рассмотреть законность того или иного решения совета. В случае, если такое решение будет призвано комиссией незаконным, оно должно быть отменено соответствующим советом, в противном случае на совет, или на отдельных его членов, может быть наложен штраф. В отдельных государствах (Великобритания, Скандинавские страны) контроль над определенными сферами деятельности местных органов, и в первую очередь финансовой, осуществляют специальные контролеры (омбудсманы), имеющие право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное исполнение финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий. В США контроль со стороны властей штата над местным управлением осуществляется преимущественно на функциональной основе, т.е. различные административные подразделения муниципалитета контролируются соответствующими правительственными департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Коннектикут, Иллинойс и др.) в настоящее время функционируют также специализированные департаменты, занимающиеся вопросами МС. Главной задачей таких департаментов считается контроль над местными финансами, сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по тем или иными вопросам.
За ненадлежащее выполнение местными органами своих функций законодательство большинства стран обычно предусматривает применение конкретных санкций: отстранение от должности глав местной администрации, а также отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочий муниципальных органов правительственным агентам на местах и т.д. В Польше, например, в случае явной неспособности органов гмины (местной общины) надлежащим образом осуществлять возложенные на них функции, председатель Совета министров по предложению соответствующего воеводы вправе приостановить деятельность органов гмины и установить правление правительственного комиссара сроком до двух лет. Подобному шагу, однако должны предшествовать предварительные замечания и предложения о разработке органами гмину программы, направленной на улучшение ситуации в гмине[6].
Наиболее радикальной мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый законодательством Франции, Италии, Мексики, Индии и др. В Латвии муниципальный совет может быть распущен парламентом в случае, если он нарушает Конституцию, законы, постановления правительства и решения суда или же пытается совершать действия, относящиеся к юрисдикции центрального правительства. Кроме того, латвийский местный совет может быть распущен и в случае, если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд.
Контроль за законностью и эффективностью МС осуществляют граждане, общественные объединения, депутаты, органы и должностные лица муниципальных образований, государственные органы, в числе которых федеральные и региональные органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, государственные инспекции и надзоры, прокуратура, суды. Таким образом, контроль может и должен осуществляться «сверху», «снизу» и «по горизонтали». Цель контроля состоит в том, чтобы не только выявить недостатки, но и, главное, предотвратить и исправить их. Задачами контроля являются выработка и принятие мер, направленных на корректировку политики, планов и программ деятельности в целях преодоления негативных и поддержки позитивных тенденций; предупреждение и пресечение правонарушений, а в определенных случаях и привлечение к ответственности виновных лиц в соответствии с действующим законодательством.
Контроль является важным функциональным элементом любой системы власти и управления, в том числе и местного самоуправления. Он позволяет проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе и стиль работы органов и должностных лиц МС.
В наши дни на всех уровнях много и правильно говорится о самостоятельности местного самоуправления. При этом подчас забывается, что местное самоуправление – это один из трех уровней власти одного народа, составляющая часть единой системы социального управления в России. И оно может быть результативным только в том случае, если будет гармонично функционировать в тесном взаимодействии с федеральными и региональными уровнями власти и управления, пользоваться всемирной государственной поддержкой, но одновременно будет находиться не только под контролем населения, но и под контролем органов государственной власти.
Демократия не может быть эффективной без контроля. Нельзя не заметить, что в настоящее время органы и должностные лица МС нередко в условиях отсутствия действенного контроля как сверху, так и снизу, зачастую бесконтрольны, безответственны перед населением и безнаказаны. Предусмотренные Конституцией РФ гарантии МС зачастую рассматриваются как независимость от органов государственной власти, вседозволенность отдельных "удельных князьков", строящих работу не на основе права, а исходя из усмотренческих решений и собственных представлений о целесообразности тех или иных действий. Но наведение порядка в стране предусматривает соблюдение законов не только гражданами, но и органами МС, неотвратимость ответственности за их нарушение. В последнее время в СМИ прокатились волна сообщений об отстранении от должности чиновников местных администрацией, как не оправдавших доверие избирателей, а также о привлечении к правовой ответственности высокопоставленных лиц ОМС, злоупотреблявших своими служебными полномочиями, именно из-за отсутствия должного контроля. Пресечь беззаконие и злоупотребление правом можно, прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений. Но ценность контроля состоит не столько в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, сколько в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться. Поэтому главным объектом контроля должны являться соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц МС как при принятии ими решений, так и при исполнении действующего законодательства и устава муниципального образования. Органы государственной власти должны обеспечивать контроль за тем, чтобы организация и деятельность МС осуществлялась на основе закона и в рамках законов. Предметом контроля со стороны государственных органов наделенных контрольными полномочиями, является и ход исполнения отдельных государственных полномочий, которыми законом наделены органы МС.
Таким образом, успешное становление и развитие местного самоуправления в немалой степени зависит от действенности контроля государственных органов за деятельностью его муниципальных органов. В Российской Федерации, в соответствии со статьей 77, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[7] (далее – Федеральный закон), органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы, осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.