Понятие, признаки, виды правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Содержание
1. Понятие и признаки правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. 3
2.Понятие контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Мировой опыт. 5
3. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления Российской Федерации. 9
4. Виды правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. 19
Список использованных источников и литературы.. 29
В связи с тем, что общественные отношения в области местного самоуправления (далее по тексту - МС) , особенно при осуществлении форм непосредственной и представительной демократии, регулируются не только нормами права, но и другими социальными нормами (нормами морали, нормами обычаев и традиций, нормами общественных организаций), ответственность в системе МС можно подразделить на юридическую, правовую ответственность, общественную ответственность (корпоративную ответственность) и морально-нравственную ответственность.
В муниципальном праве используется юридическая ответственность, которая практически мало отличается от механизма её действия в иных правоотношениях. Под юридической ответственностью понимается установленная законом обязанность правонарушителя ответить за совершенное им правонарушение и претерпеть действие мер принуждения или санкций в виде определенных правоограничительных мер, которые применяются к нему соответствующими юрисдикционными органами[1].
Юридическая ответственность, являясь необходимостью и обязанностью отвечать за свои действия (бездействия) и поступки, за ненадлежащее ведение дел, немыслима без санкций, без конкретных неблагоприятных последствий для органа или виновного лица. Правильно установленная законом ответственность, а также неотвратимые и адекватные меры по её применению – непременное условие не только искоренения правонарушений, но и воспитания ответственности за свои действия и поступки. Эти вопросы актуальны всегда, но особенно в период радикальных реформ, в том числе и в сфере организации МС.
Юридическая ответственность, являясь важной мерой защиты прав и интересов МС, прав граждан на его осуществление, наступает вследствие нарушений правовых норм и проявляется в форме применения государственного принуждения. Принуждение выступает в качестве одного из методов государственного руководства местным самоуправлением, оно напрямую связано с нормами права и их обеспечением. Важной предпосылкой эффективности воспитательного воздействия юридической ответственности является осуждение правонарушителя должностного лица МС со стороны местного сообщества, общественных объединений. Только правильное сочетание методов убеждения, критики и принуждения обеспечивает высокую действенность юридической ответственности.
Юридическую ответственность принято рассматривать в двух аспектах: позитивном и негативном. Если позитивная ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, то негативная ответственность состоит из меры наказания за неосуществление необходимых действий, установленных законодательством.
Позитивная ответственность органов и должностных лиц МС реализуется посредством корректировки решений, действий (бездействия), признанных судом незаконными либо вышестоящим органом в порядке подчиненности признанных незаконными или нецелесообразными, либо по требованию собраний избирателей, граждан, трудовых коллективов, общественных объединений, а также под воздействие наказов избирателей.
В зависимости от субъекта, привлекаемого к ответственности при осуществлении МС, можно выделить ответственность муниципальных образований, ответственность органов и должностных лиц МС, ответственность государственных органов, ответственность физических и юридических лиц.
В зависимости от субъекта, перед которым наступает ответственность, можно выделить ответственность перед источником публичной власти – населением либо его представительными органами, перед государством, перед физическими и юридическими лицами.
В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение ответственность подразделяется на следующие виды: уголовная, административная, гражданско-правовая, публично-правовая, государственно-правовая, дисциплинарная, материальная.
Во всем мире свои полномочия органы местного самоуправления (далее по тексту – ОМС) осуществляют под контролем центральных властей, являющимся важным функциональным элементом деятельности государственного механизма. Существуют две «классические» концепции взаимоотношений центральных и местных властей: «модель партнерства» и «агентская модель». Первая из них ассоциируется преимущественно с такими странами, как США, Швейцария, Голландия, политическая система которых формировалась «снизу вверх», путем постепенного объединения различных местных сообществ. Модель партнерства рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках данной концепции местное управление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества, благодаря которому местные жители имеют возможность организовать в своих интересах необходимые им службы. Подобная концепция предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов».[2]
В рамках агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. При данной концепции, местное управление является всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, а государство, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить и направлять деятельность МС.
Практически ни в одном современном государстве взаимоотношения центральных и местных властей нельзя описать лишь с точки зрения какой-либо одной из этих концепций, так как они носят полярный характер, и поэтому истину следует искать где-то посередине. Как отмечает британский ученый Т. Бирт, - «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры. Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные советы в свою очередь обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансами, компетенцией, закрепленной за ними законодательством. В итоге не только местные органы оказываются в зависимости от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.п.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах[3].
Поэтому в последнее время в научной литературе выдвигается новая модель, в основе которой лежит «концепций взаимозависимости». Данная концепция предполагает, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Поскольку в настоящее время центральное правительство неспособно всецело контролировать местное управление, оно строит отношения с последним на основе переговоров, компромисса и обмена информацией.
Хотя в литературе имеют место различные подходы к анализу взаимоотношений центральных и местных органов, необходимость эффективного контроля центра над местным управлением обычно не подвергается сомнению. Как отмечает германский ученый Ф.Л. Кнемайер, -«Государственный контроль в конечном итоге призван гарантировать такое развитие местного самоуправления, при котором оно бы ''не стало государством в государстве'', а решало бы свои задачи в рамках общегосударственных законов»[4]. Без сомнения чрезмерный, вездесущий контроль со стороны центра над местным управлением это крайность присущая авторитарным государствам, но контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики, социальной поддержки населения.
В прошлом, в том числе и в России, контроль центра за деятельностью местных органов осуществлялся преимущественно посредством так называемой административной опеки, предполагавшей вступление в силу решений местных властей лишь после их одобрения соответствующими государственными надзорными инстанциями. В таком одобрении могло быть оказано по соображениям как законности, так и целесообразности. В настоящее время в демократических странах административная опека практически повсеместно уступила место так называемому административному контролю, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь по мотивам законности в судебном порядке. Такой подход зафиксирован в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г, в п.2 ст. 8 отмечается, что «любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен, как правило, иметь целью соблюдение законности и конституционных принципов». В то же время «Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать»[5].