1. Правовой акт должен быть своевременным, т.е. в наибольшей степени соответствовать потребностям политического и социально-экономического развития страны, ориентированным на обеспечение его прогрессивных тенденций. Запоздалый акт не только бесполезен, но и может оказать на них негативное влияние, а в лучшем случае оказаться данью бюрократизму, в частности, профессиональнойнекомпетентности или волюнтаризму в управленческом процессе.
2. Непременным универсальным условием эффективности правового акта управления является его всестороннее экономическое обосновании в самом широком смысле слова: финансовое, материально-техническое. Его экономическая целесообразность не должна определяться конъюнктурными соображениями, а должна быть рассчитана на оптимальный социально-экономический результат, т.е. выражать стратегию позитивного развития.
Недостаточная экономическая обоснованность правового акта управления имеет своей оборотной его неисполнение либо ненадлежащие исполнение, что, помимо всего прочего, дискредитирует исполнительную власть.
Широко распространенная в настоящее время в стране практика неисполнения правовых актов всех уровней и различной юридической силы вследствие их социально-экономической необоснованности явилась одним из оснований справедливой критики государства за неэффективность его деятельности.
3. Отдельную группу образуют так называемые организационно-технические требования к правовым актам. Это весьма важные требования, которые необходимо выполнять в правотворческой деятельности, облегчающие надлежащую правоисполнительную и правоприменительную практику. Имеется в виду то, что правовой акт должен быть написан четким языком, грамотным, доступным для понимания, максимально кратким. Организационно-техническое оформление правового акта управления должно способствовать осуществление конкретного, оперативного и дифференцированного руководства.
ГЛАВА 2. КЛАССИФИКАЦИЯ И ВИД ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ
§2.1 Виды правовых актов управления. Административный договор
Хочу сказать, что правовые акты управления могут классифицироваться по различным критериям, главным из которых являются их юридические свойства. В соответствии с ним их можно подразделить на нормативные и индивидуальные.
На мой взгляд, нормативные акты управления в наибольшей степени выражают регулятивную роль административного права, так как содержат (устанавливают) административно-правовые нормы. Последние в силу своих свойств представляют собой определенные правила должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанные на регулирование однотипных общественных отношений, а также на длительное применение (исполнение) и не имеющие персонифицированного, т.е. конкретного, адресата. Например, санитарно-гигиенические правила, правила дорожного движения, правила лицензирования видов деятельности и т.п. распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия (либо бездействия) в названных областях.
Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительней власти, поскольку именно в них находит свое выражение подзаконное административное нормотворчество. Поэтому их справедливохарактеризуют в качестве правоустановительных актов.
Я считаю, что роль нормативных актов управления существенна и выражается в следующем:
а) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений различного типа (свобода совести и вероисповеданий, образование, борьба с безработицей и т.п.);
б) конкретизируются нормы высшей юридической силы, содержащиеся в законодательных актах.
в) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, Правительством РФ утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации[4];
г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, реформы жилищно-коммунального хозяйства и т.п.);
д) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Это положений о федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ и т.п.;
е) определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Например, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о проведении государственного ветеринарного надзора; о планировании и финансировании деятельности казенных заводов; о лицензировании; о порядке подготовки правовых актов и т.п.
ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений (например, взаимоотношения исполнительных органов различных субъектов РФ; взаимодействие исполнительных органов с общественными объединениями и т.п.);
з) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права в сфере государственного управления (например, чрезвычайное положение, въезд и выезд из страны, таможенные и валютные правила и т.п.);
и) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений (например, общественная безопасность, дисциплинарная и административная ответственность и т.п.).
Нормативные акты управления являются одним из источников административного права, служат правовой основой для возникновения конкретных административно-правовых отношений, во сами их непосредственно не создают.
Нормативными актами решаются, таким образом, наиболее принципиальные вопросы реализации исполнительной власти. В частности, установлено, что решениям Правительства РФ, имеющим нормативный характер, отводится приоритетное значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопросам.
Нормативные акты исполнительных органов (должностных лиц) издаются ими в случаях и пределах, определяемых их компетенцией. Практически полномочиями по их изданию наделены органы исполнительной власти всех субъектов РФ. В специально предусмотренных административно-правовыми нормами случаях нормативные акты исполнительных органов межотраслевой и отраслевой компетенции могут быть юридически обязательными для исполнения другими органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности. Так, приказы, постановления и инструкции Министерства здравоохранения РФ и социального обеспечения по вопросам отнесенным к его компетенции, обязательны для всех объектов независимо от их организационно-правовой формы[5]
Индивидуальные акты управления носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер, являясь по своей юридической сути распорядительными актами. Это означает, что в них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. В этом их отличие от нормативных актов управления.
Конкретность содержащихся в индивидуальных актах юридических предписаний проявляется прежде всего в том, что ими решаются индивидуальные административные дела или конкретные вопросы, возникающие в сфере государственного управления. Они персонифицированы, т.е. их адресатом является конкретное лицо (лица). Они, наконец, служат юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение либо прекращение конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении того или иного лица на должность, постановление полномочного исполнительного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении административного правонарушения). Индивидуальные правовые акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, являясь важный средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно они обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.
Являясь актами применения административно-правовых норм, индивидуальные акты управления используются и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, трудового).
Главное требование, предъявляемое к индивидуальным актам управления, — их соответствие нормативным административным правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.
Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны основываться на нормах Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Если в нормативных актах управления формулируются административно-правовые дозволения, запреты и предписания, то в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным участникам управленческих отношений.
Помимо деления правовых актов управления на нормативные и индивидуальные, возможна их классификация и по иным критериям.
Так, в зависимости от способа охраны правовых актов от неисполнения или недобросовестного исполнения можно выделить:
а) правовые акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности. К их числу относятся акты, выражающие дисциплинарную власть руководителя по отношению к подчиненным по
службе работникам управленческого аппарата. Дисциплинарные взыскания налагаются исполнительным органом или должностным лицом, имеющим право назначать государственного служащего на должность;