1. Державне управління: поняття і наукові засади
Методологічний аспект досліджень такого явища, як державне управління, за своїм змістом охоплює використання гносеологічних, тобто теоретико-пізнавальних, знань різного рівня. Як відомо, методологічні знання (на відміну від так званих онтологічних) — це знання щодо принципів, методів, шляхів й інших засобів вивчення, пізнання досліджуваних об'єктів.
Розмежування методологічних (гносеологічних) і онтологічних знань має умовний характер, оскільки не може бути онтології, тобто пізнання безпосередньо реально існуючих явищ і процесів, поза гносеології, рівно як і навпаки. Одночасно кожен з цих різновидів знань набуває відносної самостійності.
Розробка методологічних аспектів має надзвичайно важливе значення для кожної науки, оскільки не тільки знання, а й шляхи їх набуття мають бути істинними, обґрунтованими та раціональними. Така розробка є досить складною й охоплює величезне коло проблем, вимагає значної наукової ерудиції, понятійно-термінологічної культури, широких узагальнень, дисципліни мислення.
Суттєво також і те, що саме тлумачення «методологічного аспекту» не є однозначним. Оскільки теоретико-пізнавальний арсенал, що використовується суспільними науками у дослідженнях державного управління, має різноманітний характер, доцільно виділяти різні рівні (інакше кажучи, «поверхи») методологічних знань щодо пізнання управлінських об'єктів.
Насамперед слід виділити найбільш високий рівень, тобто систему філософських знань, що служать теоретичною базою, методологічним орієнтиром для усіх суспільних наук стосовно державно-управлінських досліджень. Це — рівень загально-методологічних основ даних досліджень. До зазначеного рівня наближається також використання універсальних наукових принципів та понять нефілософського значення, наприклад, пізнавальних методів кібернетики, загальної теорії систем тощо. Методологічна цінність цих засобів майже така ж, як і філософських категорій, що в даному випадку мають переважно загальносоціологічний характер.
Наступний рівень методологічних знань пов'язаний із теоретичними положеннями так званої «науки управління». Нагадаємо, що за суттю цей термін є узагальнюючим поняттям і визначає певну систему конкретних управлінських наук, кожна з яких вивчає управління в рамках свого предмета дослідження. Предмет науки управління може бути розглянуто як складову частину предмету ще більш загальної науки — так званої «організаційної науки». (Про це докладніше говориться у § 4 цієї глави).
Теоретичні положення науки управління виконують значну методологічну роль у дослідженнях державного управління як окремо-наукові методи пізнання. Тому доцільно визначити ці знання як окремо-методологічні основи відповідних досліджень.
Ще один рівень методологічних знань можна характеризувати як спеціально-методологічні основи досліджень державного управління. Йдеться про такі розробки у рамках власне теорії (науки) державного управління, які відіграють роль спеціальної методології в межах власне даної науки.
Важливість даного рівня обумовлюється, насамперед, тим, що в силу специфіки формування вказаної науки в її змісті досить суттєве місце посідають окремі пізнавальне значущі, але, на жаль, не досить досконалі теоретичні результати деяких суміжних наукових дисциплін, зокрема, загальної теорії соціального управління, теорії держави та теорії права, науки адміністративного права, теорії соціальної інформації тощо. Тому при розробці проблематики спеціально-методологічного рівня гостро відчувається потреба у використанні багатодисциплінарного (міжгалузевого) підходу.
Зазначимо, що на будь-якому рівні методологічних знань обов'язковим є достатня визначеність у пізнавальному об'єкті, тобто у тому, яке саме суспільне явище розуміється як державне управління.
Акцентування на цьому необхідне тому, що у вітчизняній юридичній літературі тривалий час дискутувалось питання про співвідношення так званих «широкого» та «вузького» тлумачень поняття «державне управління». Причому в останні роки переваги набувала тенденція широкого його розуміння. Проте кожний з цих варіантів е виправданим лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, у кожному випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати відповідне методологічне обгрунтування.
Так, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації державної влади в цілому) правомірно лише на рівні аналізу в цілому системи соціального (суспільного) управління, виділення її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відокремити державні інститути управлінського впливу на суспільство від інших — недержавних.
На другому рівні аналізу загальний суб'єкт управління — держава — представлений вже диференційовано, тобто як сукупність державно-владних органів, між якими розподілені різні види державної діяльності. Тут категорія державного управління має використовуватися у вузькому, більш спеціалізованому значенні: як особливий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів — органів виконавчої влади.
Стосовно ж фактичної наявності у змісті діяльності — причому не лише внутрішньої, а й зовнішньої — всіх інших державних органів окремих функцій, елементів або проявів управлінської діяльності, слід зазначити, що головне призначення цих органів зводиться не до управління. Управління якісно відмінне за своєю суттю від того, що мають здійснювати різні державні органи, які відносяться до інших форм реалізації державної влади. Державне управління — це діяльність особливого роду, зміст якої полягає у виконанні законів та інших актів органів державної влади шляхом різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси.
На такому рівні наукового узагальнення пропонувати ще одне — широке — розуміння змісту державного управління немає потреби. Доцільніше знайти інший придатний термін, наприклад, «державне регулювання суспільних процесів» для визначення всієї сукупності напрямів реалізації державної влади з боку держави в цілому в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.
Отже, саме «вузьке» розуміння державного управління є вирішальним у спеціалізованих державно-управлінських дослідженнях, включаючи й однойменну навчальну дисципліну. Хоча слід пам'ятати, що пізнавальні межі таких досліджень не є чимось незмінним, нерухомим. Залежно від дослідницьких потреб до аналізу можуть включатися і більш широкі аспекти державно-управлінської дійсності.
Це, зокрема, властиве предмету теорії державного управління, яка нині активно формується як цілком самостійна наука.
Наявність у її змісті великої частки юридичних знань є загальновизнаною. При цьому слід зважати на своєрідність умов, в яких зароджувалася вказана теорія. Це відбувалося хоч і в формальних рамках юридичної науки, але фактично під інтенсивним впливом науки управління, яка складається, як вже зазначалось, із сукупності управлінських наук. Серед них найбільший вплив на формування теорії державного управління спостерігалося з боку так званої загальної теорії соціального управління. А вона, зрозуміло, відображає саме той рівень наукового узагальнення, на якому доцільне застосування «широкого» тлумачення державного управління. Це цілком природно і позначилося на вказаній властивості предмета одноіменної теорії.
Але це не поодинокий приклад розглядуваного впливу на становлення теорії (науки) державного управління. Відомо, що виникнення та розвиток самої науки управління було тісно пов'язано з кібернетикою — найбільш універсальною наукою про системи управління взагалі. Звідси легко зрозуміти таку особливість державно-управлінських досліджень, як потреба активного застосування в них багатьох пізнавальних засобів системного підходу. Він виступає одним із провідних шляхів наукового пізнання суспільних явищ і як такий перебуває у стані початкового осмислення.
Для державно-управлінських досліджень засоби системного підходу е важливим елементом загально-методологічних основ: вони сприяють більш глибокому усвідомленню у структурно-функціонального змісту управлінських явищ, їх багатогранних взаємозв'язків між собою та оточуючим соціальним середовищем, дій різноманітних системостворюючих факторів, їх існування та розвитку. Це надзвичайно важливо насамперед для юридичних досліджень державного управління, оскільки в юридичній науці філософське осмислення державних явищ і процесів слабо вивчено. Хоча порівняно з іншими суспільними науками юридична наука — одна з тих, що найбільш здатна сприйняти кібернетичні принципи, підходи та методи.
Пізнавальні переваги системного підходу зовсім не означають, що у всіх випадках слушно розглядати кожний управлінський об'єкт із системних позицій. Без чіткого дослідницького наміру, досягненню якого сприяє застосування саме системних поглядів, такий підхід сам по собі нічого цінного не дає.
На жаль, це не завжди враховується у державознавчих дослідженнях. Інколи їх «системологічна насиченість» зводиться лише до проголошення системних принципів і термінів. Причому недостатній поки що «коефіцієнт корисної дії» системного підходу у державознавчих дослідженнях зумовлений зараз зовсім не слабкою загальнонауковою його розробкою. Створився певний розрив між досить розвиненою методологією системного підходу як складовою частиною загально-методологічних основ досліджень державного управління, з одного боку, та рівнем використання його можливостей у вирішенні спеціально-наукових дослідницьких завдань — з іншого. Він поглиблюється, зокрема, тим, що трапляються випадки механічного застосування системних категорій до досліджуваних державно-правових явищ та процесів.