Странно, но по пути снижения роли правовой экспертизы начала идти и регистрация "специальных" юридических лиц. Так, ст. 23 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" в качестве условий для отказа в регистрации упоминает следующее основание: "...если устав общественного объединения противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, положениям ст. 16, 19, 20, 21 настоящего Федерального закона и законам об отдельных видах общественных объединений..." Как видим, противоправность как основание для отказа в регистрации здесь закреплена, но почему-то сильно ограничена нормами Конституции РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, законами об отдельных видах общественных объединений и всего лишь тремя статьями из самого Федерального закона "Об общественных объединениях". "Тем самым Закон допускает возможность регистрации общественных объединений, уставы которых будут противоречить другим его положениям, в частности нормам, устанавливающим имущественные права и обязанности общественных объединений" . Надо отметить, что, к примеру, Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (ст. 20) по-другому смотрит на несоответствие законодательству документов: политической партии может быть отказано в регистрации, если: "а) положения устава политической партии противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, НАСТОЯЩЕМУ Данную проблему, на наш взгляд, положительно решил Приказ Министерства юстиции РФ от 25 марта 2003 г. N 68 "Об утверждении правил рассмотрения заявлений и принятия решений о государственной регистрации", который в п. 2.1 указывает, что "принятию решения о государственной регистрации общественного объединения предшествует подготовка материалов к рассмотрению, в ходе которой анализируются устав и другие учредительные документы с точки зрения:
- соответствия Конституции Российской Федерации, Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц", Федеральному закону "Об общественных объединениях", федеральным законам об отдельных видах общественных объединений;
- наличия полного перечня требуемых по закону учредительных документов;
- соблюдения надлежащего порядка и правильности оформления учредительных документов;
- достоверности информации, содержащейся в представленных на государственную регистрацию учредительных документах;
- соответствия названия общественного объединения требованиям закона;
- наличия в Едином государственном реестре юридических лиц зарегистрированного общественного объединения с тем же названием на территории, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность".
Дополнительно следует обратить внимание на прямое указание Федерального закона "Об общественных объединениях": "...если устав общественного объединения противоречит...". Непонятно почему, но законодатель закрепил основанием отказа в регистрации за несоответствие законодательству только устава, а не всех представляемых документов. Аналогичное прослеживается и при отказе в регистрации политическим партиям (см. вышеприведенное извлечение из ст. 20 Федерального закона "О политических партиях"). Разработчики комментария к Федеральному закону "О политических партиях" решили этот вопрос также расширительным толкованием . Но, думается, для правильного решения этой проблемы нам также необходимо прибегнуть к подзаконным актам: к тому же Приказу Министерства юстиции N 68, которым мы уже пользовались выше. Он подчеркивает, что экспертизе должны подвергнуться "устав и другие учредительные документы". В данном случае как раз и приемлемо использовать расширительное толкование, так как законодатель явно сделал ошибку: других учредительных документов предоставлять вообще не надо (п. 1.3 Приказа). А п. 2.3 Приказа, как продолжение и дополнение п. 2.2, содержит следующие положения: "Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы в необходимых случаях осуществляют проверку учредительных документов и других материалов, представленных для государственной регистрации общественного объединения, которая предполагает:
- получение для ознакомления у обратившегося за государственной регистрацией общественного объединения подлинных экземпляров учредительных документов и иных материалов;
- получение справок и объяснений от представителей общественных объединений и других заинтересованных лиц и организаций по вопросам, связанным с государственной регистрацией общественного объединения;
- направление запросов в государственные органы и общественные объединения;
- получение заключений специалистов по вопросам, возникающим в связи с государственной регистрацией общественных объединений;
- совершение иных действий, вытекающих из требований закона".
Таким образом, п. 2.3 конкретизирует возможные действия органов юстиции для осуществления проверки "соответствия Конституции Российской Федерации, Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц", Федеральному закону "Об общественных объединениях", федеральным законам об отдельных видах общественных объединений". Соответственно правильным должно считаться применение словосочетания "учредительных документов и иных материалов" и к п. 2.2 Приказа.
Приведенный п. 2.3 исчерпывающе описывает процедуру (механизм) стадии правовой экспертизы документов, предоставленных в органы юстиции для регистрации общественного объединения. Но, как нам кажется, этого недостаточно для проведения эффективной экспертизы документов. Нужна более обширная и содержательная регламентация этой процедуры с обязательной ответственностью должностных лиц за ее нарушение. Описание этого процесса на уровне подзаконного акта также недопустимо - необходимо эти нормы ввести в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" как отдельную стадию регистрации.
Необходимо также отметить, что стадия правовой экспертизы с регламентацией ее процедуры необходима не только для "специальных", но и для обычных юридических лиц. Как уже указывалось, снижение срока регистрации не должно быть простым "показательным примером работы" наших чиновников. Эта работа должна быть еще и качественной, чего не получилось при снижении срока регистрации. Государство в рыночной экономике - это не простой наблюдатель, "ночной сторож". Несмотря на то что рыночный тип экономики предполагает свободу экономического оборота, конкуренцию, развитие свободного предпринимательства, государство все же остается гарантом всех этих принципов. Оно должно всячески стремиться к их достижению, не переходя рамки дозволенного. И делать это надо, в частности, административными мерами. В рамках рассматриваемого нами вопроса государство должно создать такие условия, которые позволяли бы населению свободно и безопасно выходить на рынок, заниматься предпринимательской деятельностью, наконец, заключать обыкновенные текущие сделки с юридическими лицами. Для этого многого не требуется: надо всего лишь оградить общество от дестабилизирующих нелегальных субъектов. Государство же сегодня больше внимания обращает на собственную безопасность, вводя строгий режим регистрации для общественных объединений, политических партий, средств массовой информации и т.п. Именно эти юридические лица реально могут повлиять на дестабилизацию государственного строя, изменение политического режима и смену правящей элиты. Общественная безопасность, как мы можем наблюдать, является вторичной, не столь важной.
Такое положение вещей необходимо менять. Мы предлагаем изменить структуру ФЗ-129 "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в направлении унификации законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Нужно избавляться от разрозненного, "подзаконного" законодательства, вводить централизованную, правильно систематизированную систему российского права. Так, ФЗ-129 обязательно должен в себе содержать нормы об обязательной правовой экспертизе документов, предоставляемых в регистрирующие органы. И это должно применяться как к обычным юридическим лицам, так и к "специальным". Необходимо четко обрисовать процедуру такой экспертизы, которая включала бы как минимум следующие процедуры: 1) проверка соблюдения надлежащего порядка и правильности оформления учредительных документов; 2) проверка соответствия предоставленных документов Конституции РФ, Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц", иным федеральным законам; 3) проверка достоверности информации, содержащейся в представленных на государственную регистрацию учредительных документах; 4) проверка наличия в Едином государственном реестре юридических лиц зарегистрированного юридического лица с тем же названием той же организационно-правовой формы на территории, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность. Последнее обстоятельство мало привлекает внимание в исследованиях, однако его важность также бесспорна. Не должно подлежать регистрации юридическое лицо, имеющее одинаковое название и организационно-правовую форму с уже имеющимся юридическим лицом.
Меры обеспечения данной экспертизы могут быть в силу нормы федерального закона конкретизированы в подзаконном акте.
Суммируя все написанное, следует сделать следующий вывод. Государственная регистрация юридических лиц - процесс, необходимый и важный для современной России, которая провозгласила себя правовым (ст. 1 Конституции РФ), социальным (ст. 7 Конституции РФ) государством с элементами рыночной экономики (ст. 8 Конституции РФ). В этой ситуации нужно найти наиболее приемлемый вариант построения системы государственной регистрации, который бы полностью соответствовал поставленным принципам. Начало уже было положено принятием нового ФЗ-129, реформированием органов, осуществляющих государственную регистрацию, снижению административных барьеров в этом процессе. Однако заканчивать на этом не стоит. Институт регистрации только начал свою практическую деятельность, и наша сегодняшняя задача - внимательно изучить эту практику, выявить положительные моменты реформирования, закрепить их и развивать, ликвидировать пробелы, недостатки, которые также присутствуют.
Литература
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33. Ст. 3431.
2. Пункт 1 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации.
3. Гусева Т.А., Дихтяр А.И., Дракина М.Н. Административная ответственность в предпринимательской деятельности. М., 2003. С. 5.
4. Ионова Ж.А. Правовые проблемы легитимации предпринимательства // Государство и право. 2005. N 5.
5. Закупень Т.Е. Проблемы регистрации юридических лиц // Законодательство. 2000. N 5; Спектор Е.И. Развитие административного законодательства о государственной регистрации // Журнал российского права. 2002. N 7.
6. Зыкова И.В. Правовое регулирование государственной регистрации юридических лиц: современное состояние и перспективы развития // Адвокат. 2004. N 1.