Определение субъекта права на материнский капитал необходимо и по следующей причине. Например, женщина, родившая (усыновившая) детей и получившая право на меры дополнительной государственной поддержки и реализовавшая это право, умирает либо у нее это право прекратилось по другим основаниям (ч. 3 ст. 3 Закона). Дети остались без родительского попечения и могут быть усыновлены, возникнет ли в этом случае у женщины (семьи), их усыновившей, право на материнский капитал? В случае положительного ответа в отношении тех же детей повторно возникнет право на материнский семейный капитал, но такое решение не будет соответствовать сути социального обеспечения.
Право на дополнительные меры государственной поддержки возникает у женщины, родившей (усыновившей) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г., и может быть реализовано не ранее чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго ребенка. Из этого следует, что право на материнский капитал зависит только от количества рождений (усыновлений) детей, а не от реального количества живых детей. На практике это может привести к ситуациям, когда будут поддерживаться семьи, которые в соответствии с целями Закона N 256-ФЗ не должны иметь права на поддержку. Например, женщина родила двух детей, но один из них умер, тем не менее при рождении второго ребенка и истечении трех лет после его рождения она входит в круг лиц, имеющих право на материнский капитал. Несмотря на исключительность таких случаев, считаем неоправданным "привязывать" право на получение материнского капитала к количеству рождений детей. Подобная ситуация может возникнуть и при отмене усыновления, если женщина уже получила сертификат, а может, и реализовала это право. Следует признавать право на материнский капитал только при наличии живых детей к моменту реализации права на распоряжение капиталом. При этом в отношении второго (последующего) ребенка нужно предусмотреть положение о достижении им трехлетнего или другого возраста, который необходимо определить исходя из цели принятия Закона N 256-ФЗ. Можно и далее приводить различные ситуации, возникающие из-за отсутствия продуманной концепции Закона N 256-ФЗ.
Своеобразно проявляется и принцип дифференциации социального обеспечения. Размер материнского капитала составляет 250 тыс. руб. и не пересматривается в зависимости от количества детей в семье. В семье не заинтересованы рожать (усыновлять) третьего и последующего ребенка, так как чем больше детей, тем меньшая сумма на них приходится. Определенным своеобразием отличается и порядок использования средств материнского капитала: они могут быть использованы только по предусмотренным Законом N 256-ФЗ направлениям. В то же время иные виды социального обеспечения (пенсии и др.) получатель может расходовать по своему усмотрению, за исключением такого вида, как социальные услуги натурального характера.
Таким образом, можно сделать вывод, что право на материнский капитал является новым видом социального обеспечения, который не входит в сложившуюся систему социального обеспечения как на основе принципов права социального обеспечения, так и по условиям предоставления этого вида социального обеспечения. Полагаем, что Закон N 256-ФЗ нуждается в совершенствовании в части определения субъекта, имеющего право на дополнительные меры государственной поддержки. Таковым субъектом, на взгляд автора, должна стать именно женщина, родившая (усыновившая) второго и последующих детей. Это положение не затрагивает действующую редакцию Закона N 256-ФЗ (ст. 3) в части прав мужчин и детей на материнский капитал при прекращении права у женщины. Требует разрешения вопрос о правовом режиме средств материнского капитала. В частности, при решении гражданско-правовых вопросов, например при разделе совместно нажитого имущества. Такое решение позволит избежать споров между родителями о судьбе средств в случае распада семьи.
Закон N 256-ФЗ определил следующие допустимые направления использования средств материнского капитала (ч. 3 ст. 7):
1) улучшение жилищных условий;
2) получение образования ребенком (детьми);
3) формирование накопительной части трудовой пенсии для женщин.
Учитывая, что практики использования средств материнского капитала еще не сложилось по причине предоставления возможности использования средств только по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей (ст. 7 Закона), можно предположить, что определенная часть заявлений о распоряжении средствами материнского капитала будет содержать в качестве направления его использования улучшение жилищных условий.
Использование средств материнского капитала для улучшения жилищных условий предполагает в соответствии со ст. 10 Закона N 256-ФЗ приобретение (строительство) жилого помещения, осуществляемое гражданами посредством совершения любых не противоречащих закону сделок и участия в обязательствах (включая участие в жилищных, жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативах) путем безналичного перечисления указанных средств организации, осуществляющей отчуждение (строительство) приобретаемого (строящегося) жилого помещения, либо физическому лицу, осуществляющему отчуждение приобретаемого жилого помещения, либо организации, в том числе кредитной, предоставившей по кредитному договору (договору займа) денежные средства на указанные цели. При этом средства (часть средств) могут быть использованы на исполнение связанных с улучшением жилищных условий обязательств, возникших до даты приобретения права на дополнительные меры государственной поддержки. Указанные нормы позволяют лицу, имеющему право на дополнительные меры государственной поддержки, решать жилищную проблему различными способами, в том числе и оплатить кредит, полученный на приобретение жилого помещения. Однако действующее законодательство не определяет качественные и количественные характеристики улучшения жилищных условий: улучшение может рассматриваться как увеличение площади жилого помещения или приобретение нового помещения. В то же время улучшение может иметь место в тех случаях, когда меняются потребительские качества жилого помещения: при приобретении благоустроенного жилого помещения меньшей площади взамен неблагоустроенного, изменении места жительства (населенного пункта) при равной площади и т.д. Улучшение жилищных условий согласно ст. 10 Закона N 256-ФЗ предполагает приобретение или строительство жилого помещения, в то же время улучшением может считаться и капитальный ремонт жилого помещения, поэтому такая возможность должна быть учтена законодателем. Использование средств капитала предполагает безналичное перечисление средств капитала юридическому или физическому лицу, осуществляющему отчуждение приобретаемого (строящегося) жилого помещения. В случае приобретения жилых помещений по договорам купли-продажи, долевого участия в строительстве такая конструкция вполне оправданна, но в случае индивидуального жилищного строительства строящийся жилой дом не отчуждается, а осуществляется оплата строительных материалов либо работ (по договору подряда). Попытка решения этого вопроса была предпринята в Постановлении Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. N 862 "О правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий", где предусмотрено, что направление средств на оплату индивидуального жилищного строительства осуществляется при представлении договора подряда и других документов, подтверждающих расходы по созданию объекта индивидуального жилищного строительства. При этом в перечне документов отсутствуют документы, подтверждающие наличие зарегистрированных прав на земельный участок, разрешение на строительство, следовательно, такое направление средств может привести к финансированию самовольного строительства, т.е. можно говорить о том, что порядок направления средств капитала на улучшение жилищных условий нуждается в существенной доработке.
В части 4 ст. 10 Закона N 256-ФЗ установлено, что жилое помещение, приобретенное с использованием средств (части средств) материнского капитала, оформляется в общую собственность родителей, детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей) и иных совместно проживающих с ними членов семьи с определением размера долей по соглашению. Это правило, на наш взгляд, в определенной степени противоречит концепции государственной поддержки семей, имеющих детей, закрепленной в Законе N 256-ФЗ другим федеральным законом. Кроме того, существует возможность возникновения практических трудностей в применении этой нормы на практике. В частности, если средства капитала будут направлены на исполнение ранее возникших обязательств (ипотечного кредита), то право собственности на жилое помещение уже возникнет в момент государственной регистрации ранее заключенного договора, его уже невозможно будет "оформить" в общую собственность членов семьи[3].