На уровне областей и административных районов, как уже говорилось, действует вертикаль исполнительной власти. Органами местного самоуправления здесь являются областные и районные рады, председатель которых избирается депутатами и возглавляет исполнительный аппарат рады, не являющийся, однако, органом региональной исполнительной власти, в отличие от былого обл- или райисполкома. Таким образом, на уровне областей и районов система власти разделена на государственную исполнительную власть и местное самоуправление. Органы местного самоуправления здесь могут выражать недоверие главам государственных администраций соответствующего уровня, а их повседневная деятельность сводится к утверждению и контролю за исполнением бюджетов, программ социально-экономического развития.
При внешней простоте типично унитарной системы организации властных органов в регионах существующая система включает конфликтные узлы. Она сложилась на фоне конфликтов двух типов:
· между главами областных администраций и областными радами;
· между главами областных администраций и городскими руководителями.
Во-первых, каждая область делится на территории двух типов – города областного подчинения и административные районы. В последних продолжается общеукраинская властная вертикаль, и функционируют государственные администрации, подконтрольные центру и областным администрациям. В то же время на уровне городов областного подчинения властная вертикаль прерывается, там действуют избираемые народом органы местного самоуправления, которые не подотчетны государственным администрациям.
Во-вторых, не вполне определенными остаются статус областных и районных рад и их взаимоотношения с органами государственной исполнительной власти. Областные рады не имеют статуса региональных законодательных органов и считаются органами местного самоуправления. Помимо политико-правовых проблем, существует проблема управления собственностью: конституция допускает, что собственность может находиться в ведении как государственной власти, так и органов местного самоуправления, областных и районных рад, она может передаваться от одних органов власти другим. Так, районные и областные рады могут управлять коммунальной собственностью, передаваемой им органами местного самоуправления, действующими в населенных пунктах, и государственной собственностью, передаваемой органами государственной исполнительной власти.
Региональный политический процесс и формирование региональных элит
Современная ситуация на региональном уровне определяется несколькими факторами:
1. Статус глав областных государственных администраций явно недостаточен для того, чтобы они могли сформировать каждый в своем регионе устойчивую “партию власти”. Сказывается их частая сменяемость. К тому же они, как правило, не пользуются популярностью. В этой ситуации Киев получает возможность эффективно влиять на губернаторов и использовать их зависимое положение. При этом возможности самих губернаторов в рамках регионов ограничены и сильно зависят от субъективных факторов – личного влияния и авторитета, а эти факторы зачастую работают против них.
2. В этой ситуации характерным явлением становится рост влияния выборных глав местного самоуправления, которые нередко являются более авторитетными и активными политиками, чем губернаторы. В результате происходит поляризация областной элиты с выделением групп, ориентированных на губернаторов или мэров крупных городов.
3. Неопределенным остается позиционирование в рамках региональных политических режимов областных рад. После новых выборов 1998 г. в ряде регионов появились достаточно самостоятельные областные рады во главе с влиятельными председателями. В результате отношения между областными администрациями и радами стали достаточно сложными.
4. Украинские власти активно используют свои возможности для вмешательства в ситуацию на областном уровне. Об этом свидетельствует не только частая смена губернаторов в ряде регионов, но и деятельность, направленная на устранение глав городского самоуправления, связанных с оппозиционными финансово-промышленными группами.
Взаимоотношения центральных и региональных элит.
Особенностью Украины является небольшая дистанция между центром и регионами. В результате трудно провести четкую границу между “столичной” и “провинциальной” политикой. Руководители страны, ведущие политики в подавляющем большинстве являются выходцами из регионов, сохраняющими устойчивые связи со своими территориями и лоббирующими их интересы. Весьма устойчивыми остаются традиции землячества, ведущие к формированию политических кланов с общими региональными корнями. Эти традиции усиливаются существенными культурно-историческими и политико-психологическими различиями между территориями и отсутствием “технократического” политического класса, формирующегося на началах профессионализма. В результате личные и региональные связи становятся определяющим фактором в формировании украинских элитных групп.
Ярким примером стало формирование в украинской элите ряда “вертикальных” групп, представленных в центре и имеющих определенные региональные корни или сети региональных “представительств”. Развитие этих групп шло по двум сценариям – регионально-отраслевому и партийному. Первый сценарий означал формирование представительных региональных лобби, значимых на общеукраинском уровне и даже определяющих общенациональную ситуацию. В соответствии со вторым сценарием создавались политические партии, объединяющие элиты ряда регионов.
Наиболее влиятельными на общеукраинском уровне традиционно считаются донецкая и днепропетровская группы, представляющие два крупнейших промышленных региона Украины, всегда занимавших особое положение не только в Украине, но и в Союзе. Достаточно вспомнить, что Донбасс являлся одним из основных угольных регионов СССР, а Днепропетровская область стала мощной “кузницей кадров” советской элиты (родина Л.Брежнева, В.Щербицкого, председателя Совета министров СССР Н.Тихонова, председателя КГБ СССР В.Чебрикова). Выходец из Днепропетровской области В.Щербицкий на протяжении 17 лет работал партийным руководителем Украины. А последним партийным руководителем Украины являлся выходец из Донецкой области С.Гуренко. Также позиции представителей Донбасса были сильны в правительстве. В 1987-90 гг. Совет министров Украины возглавлял В.Масол, долгое время работавший на предприятиях Краматорска, а затем перешедший в украинский Госплан. Его сменил В.Фокин, трудовая биография которого связана с шахтами Луганской области (лидер луганского землячества в Киеве). Любопытно, что в 1990-91 гг. посты партийного руководителя Украины и председателя Совета министров находились в руках представителей Донбасса.
После образования независимого Украинского государства, несмотря на спад производства, Донецкая и Днепропетровская области сохранили значительную часть своего промышленного, в т.ч. экспортного потенциала, а также возможности и традиции лоббирования своих интересов в Киеве. В этих регионах формируются сильные элитные группы, пользующиеся влиянием в центре. Причем все чаще проявляется конкуренция между ними. Показательно, что президент Л.Кравчук приглашает на пост премьер-министра представителя Днепропетровска, бывшего директора мощного предприятия ВПК – Южного машиностроительного завода Л.Кучму, которого в свою очередь сменяет руководитель крупной донецкой шахты им. Засядько Е.Звягильский.
В 1994 г. представитель Днепропетровска Л.Кучма становится президентом Украины, что постепенно приводит к усилению позиций днепропетровской группы в Киеве. Однако сначала он приглашает на работу премьер-министром выходца из Донецкой области В.Масола (при этом уроженца Черниговской области, как и сам президент). Тем самым создается некий баланс сил между Днепропетровском и Донецком. Однако уже весной 1995 г. кабинет министров возглавляет выходец из структур КГБ, представитель Центральной Украины Е.Марчук (родился и работал в Кировоградской области, затем – в Полтавской области), не связанный с крупными промышленными регионами.
Затем начинается определенная концентрация власти в руках днепропетровцев. В мае 1996 г. глава администрации Днепропетровской области П.Лазаренко занимает пост премьер-министра Украины, в 1997 г. его сменяет бывший председатель Днепропетровского горисполкома в 1989-93 гг. В.Пустовойтенко, проработавший премьер-министром до конца 1999 г. Вместе с В.Пустовойтенко в правительстве работал заместителем главы кабинета министров еще один представитель Днепропетровска, бывший комсомольский руководитель области С.Тигипко. Днепропетровские корни имеет и один из влиятельных украинских “олигархов” В.Пинчук. На этом основании можно сделать вывод, что Днепропетровская область и в годы независимости, особенно при Л.Кучме сохранила свой особый политический статус, играя роль “кузницы кадров” и будучи региональным центром мощной “вертикальной” элитной группы.
Влияние донецкой группы оказалось гораздо более слабым. Ее представителю Е.Звягильскому не удалось утвердиться на политическом Олимпе, после ряда скандалов на время он даже был вынужден покинуть страну, а затем вернулся в Донецк на свою шахту. Не смог удержаться и В.Масол. Донецкая элита оказалась поделена на несколько групп, ни одна из которых не имела достаточного влияния на Киев.
Аналогичных по мощи “вертикальных” групп регионального происхождения в современной Украине нет. Можно говорить о более выраженном влиянии на политику центра выходцев из ряда крупных региональных центров, однако это влияние нельзя назвать стабильным. Например, перевод в Киев мэра Харькова Е.Кушнарева и его работа на посту главы президентской администрации позволяли говорить о формировании харьковской группы. В регионе ее представлял достаточно влиятельный губернатор О.Демин.