В первую очередь, это связано с тем, что в страну начал поступать иностранный капитал, и инвесторы соответственно потребовали правовых гарантий обеспечения капиталовложений, необходимо было урегулировать и этот вопрос. Соответственно потребностям практики результатом законотворческой деятельности явился Закон “Об иностранных инвестициях” (от 27.12.94.) вводивший новые понятия, - инвестиции, инвестирование и инвестор.
В такой ситуации Кодекс “ О недрах” 1992 г., как справедливо отмечает М.К. Сулейменов, оказался непригодным к новым условиям из-за своей административной идеологии, так как был рассчитан на отношения с государственными предприятиями, находящимися в жесткой зависимости от органов управления. Появление на рынке Казахстана иностранного капитала, остро поставило вопрос о законодательном обеспечении отношений.
Именно в области недропользования являющейся приоритетом по суммам вложения капиталов и проявляемому интересу.
Большое значение развитию законодательства о недрах придала Конституция Р.К. (от 30 августа 1995 г.) в частности ст.6 п.26. В частности в них указанно:
в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются Государственная и частная собственность.
Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться так же в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом.
Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в исключительных случаях предусмотренных законом, может быть произведено при условии равноценного его возмещения.
Поворотным этапом, создавшим ныне действующую систему актов о недропользовании, явился указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, “О нефти” от 28.06.95 г. (далее по тексту Указ о нефти), и разработанный в последствии с учетом его положений Указ Президента Республики Казахстан имеющий силу закона “О недрах и недропользовании” от 27.01.96, (далее по тексту указ о недрах).
Основными в этих актах являются положения о лицензионно-контрактной системе и о праве недропользования. Необходимо подробнее остановится на самом порядке разработки указов. Указ о нефти готовился более трех лет группой казахстанских юристов с участием практических работников заинтересованных министерств.
В подготовке проекта большую помощь оказывали иностранные эксперты, в том числе эксперты Всемирного банка и специалисты практически всех нефтяных компаний работавших в то время на рынке Казахстана.
Указ о нефти регулирует отношения, возникающие при проведении нефтяных операций на территории находящейся под юрисдикцией Р.К., в том числе на море и во внутренних водоемах. Под нефтяными операциями согласно ст. 1 – понимаются все работы относящиеся к разведке, добыче и связанные с ними единым технологическим циклом, хранение нефти и ее перекачку трубопроводным транспортом.
В силу особенностей связанных с проведением нефтяных операций существование отдельного законодательства в дополнение к законодательству о недрах является общепринятой мировой практикой.
Примером является развитие законодательства Великобритании, в области регулирования нефтяных операций, которое на сегодняшний момент содержит, среди прочих следующие законодательные акты:
Закон “О нефти” принятый в 1964г.
Закон “О континентальном шельфе”
Закон “О разработке нефтяных месторождений на море” 1975г.
Закон “О нефтяных и морских трубопроводах” 1975г.
Закон “О нефти и газе” 1982г.
Закон “О газе” 1986 г.
Закон “О нефти” 1987 г.
Закон “О газе”1995 г.
В государствах СНГ обладающих промышленными запасами нефти, законодательство касающиеся нефтяных операций сейчас находится в развитии, но выделяются следующие тенденции.
Туркмения - Закон “Об углеводородных ресурсах” вступил в силу 10 марта 1993 года, что свидетельствует о развитии отдельного нефтяного законодательства.
Азербайджан - нефтяные контракты о разделе продукции заключенные Азербайджаном возведены в силу законов. После принятия нового Закона “О недрах” 27 апреля 1998 г., возможно, что ранее принятое законодательство продолжит свое действие наряду с новым.
Россия – Закон “О нефти” принят Парламентом, но не был подписан Президентом, в силу противоречия действующему законодательству.
Отсутствие отдельного законодательства о нефти, каким-то образом компенсируется за счет действия Закона о Континентальном Шельфе от 30 ноября 1995 г. и вновь принятого Закона “О соглашениях по разделу продукции” в 1998 г.
Указ о нефти в Р.К. принят Президентом самостоятельно в соответствии со ст. 1 Закона Р.К. от 10 декабря 1993 г. “О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам администраций законодательных полномочий”.
Указ о недрах принят с использованием другого конституционного механизма, а именно в порядке предусмотренном п.2 ст.61 Конституции РК.
Такой порядок принятия указанных законодательных актов, объясняется тем, что данная отрасль являлась и является основным источником валютных поступлений в государственную казну и поэтому, промедление, связанное с порядком и процедурами принятия законопроекта в обеих палатах Парламента, лишало финансовых средств всю республику.
Указ о нефти содержит 11 глав определяющих понятийный аппарат, компетенцию государственных органов. Порядок и условия выдачи лицензии и заключения контрактов, права и обязанности сторон по контракту – (компетентного органа и подрядчика) условия охраны экологического состояния окружающей среды, безопасность деятельности персонала.
Соотношение между указами о нефти и о недрах происходит в рамках общего и специального НПА. Важное правило, в отношении норм международного права установленное Конституцией, где определяется, - что если международным договором, участником которого является Р.К., установлены иные правила, чем те которые содержатся в национальном праве, то применяются правила международного договора.
Следует отметить правило, на котором особо настаивали иностранные инвесторы закрепленное п.5 ст.4 Указа о недрах который гласит: установленные настоящим Указом права граждан и юридических лиц не могут ограничиваться актами Правительства, центральных и местных исполнительных органов и маслихатов. Такие акты не имеют юридической силы и не подлежат исполнению. Это положение очень важно, т.к., в большинстве случаев законодательный акт призванный регулировать определенный вопрос, дополняется различными актами толкования, которые искажают смысл первоначально вложенный в него законодателем. В настоящее время в связи с принятием Закона “О нормативно правовых актах” ситуация должна определенным образом измениться в лучшую сторону.
Новеллой в законодательстве является конструкция права недропользования. Согласно ст.1 Указа о недрах, это – право владения и пользования недрами в пределах контрактной территории, предоставленное недропользователю в соответствии с порядком, установленным настоящим Указом. Право недропользования построено по такой же модели, что и право землепользования, (о землепользовании смотри Указ президента имеющий силу Закона “О Земле”).
Право недропользования может быть: постоянным временным, отчуждаемым и неотчуждаемым, возмездным или безвозмездным.
На праве постоянного и безвозмездного недропользования осуществляется добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд на земельных участках, принадлежащих недропользователю на праве частной собственности или постояного землепользования. Все остальные виды операций осуществляются на основе временного и безвозмездного недропользования.
Из анализа указанной нормы явствует, что недропользователь является титульным владельцем, владение которого основывается на законе, кроме того, предоставляется возможность защиты своего права от посягательств третьих лиц.
Можно сравнить признаки вещного права приведенные М.К. Сулейменовым относительно права недропользования с другими.
Выделяются следующие основные признаки вещного права:
Право недропользования является имущественным правом.
Возникает относительно индивидуально-определенной вещи, под которой понимается участок недр или контрактная территория (предоставленная на основании лицензии и контракта на проведение операций по недропользованию и определенная географическими или иными координатами).
Это право является абсолютным, в том смысле, что недропользователь, пользуется защитой от действий третьих лиц, следовательно, его праву противостоит обязанность всех и каждого, не препятствовать ему в осуществлении своих правомочий.
Право недропользования установлено законом – (в нашем случае Указом имеющим силу Закона).
Право следования заключается в том, что при смене собственника вещное право сохраняется и следует за вещью. Применительно к праву недропользования, поскольку собственником всегда остается государство, такого перехода быть не может.
Право преимущества, заключается в приоритетности пред любыми обязательственными правами на данный участок недр.
Недропользователь осуществляет право фактического господства над участком недр.
Недропользователь обладает правами владения и пользования участком недр. Кроме того, ему принадлежит право распоряжения, но в довольно узком объеме.
Другое мнение о признаках вещных прав высказано Сухановым Е.А. Вещное право отличается от всех других, тем, что оно оформляет и закрепляет принадлежность вещей субъектами гражданских правоотношений, иначе говоря, статику имущественных отношений. Этим они отличается от обязательственных прав, оформляющих переход вещей и иных объектов от одних участников к другим.