Ст.135 предусматривает, что предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 может получить дальнейшее движение только в случае его поддержки 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Только при этом условии в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Конституционное Собрание в соответствии с Конституцией наделено учредительными полномочиями. Оно может подтвердить неизменность Конституции, т.е. не согласиться с решениями палат Федерального Собрания, поддержавших инициативу о пересмотре Конституции.
В случае согласия с инициативой пересмотра Конституционное Собрание разрабатывает проект новой Конституции и принимает его 2/3 голосов от общего числа его членов или выносит на всенародное голосование. При проведении референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Поправки в соответствии с действующей Конституцией допускаются только к главе 3-8 (ст.136) [1]. Они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Конституция закрепляет в качестве необходимого условия вступления поправок в силу их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Правовым актом, которым вносится поправка, является закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Такое толкование ст.136 о форме правового акта дано в постановлении Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. В данном постановлении отмечалось также, что Федеральное Собрание может определить в федеральном законе порядок принятия и внесения поправок в Конституцию. Такой федеральный закон был принят в 1998 году.
Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» [4] детально урегулировал процедуры рассмотрения поправок палатами Федерального Собрания, принятия закона о поправке к Конституции РФ, одобрения последнего законодательными органами субъектов Федерации, а также порядок опубликования закона и вступления его в силу, внесения поправки в текст Конституции. Процесс рассмотрения закона в субъектах Федерации должен завершиться не позднее одного года со дня его принятия.
Результаты рассмотрения устанавливает Совет Федерации. Если закон не получит одобрения 2/3 субъектов Федерации, то внесение предложений о данной поправке допускается не ранее чем через один год. Федеральный закон предусматривает участие Верховного Суда РФ в проверке правильности результатов рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации, и в соответствующих случаях вопрос о результатах пересматривается по решению Верховного Суда в порядке, установленном законом. Закон РФ о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки.
После одобрения обеими палатами закона о поправке Председатель Совета Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона с указанием дат его одобрения палатами. Такое опубликование не является официальным опубликованием закона, поскольку он еще не вступил в силу. Только после одобрения закона органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации Председатель Совета Федерации направляет закон Президенту для подписания и официального опубликования. Принятая поправка подлежит внесению Президентом в текст Конституции и в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке Президент осуществляет официальное опубликование Конституции с внесенными в нее поправками.
Положения Конституции 1993 г. об изменениях относятся только к нормам ст.65, определяющий состав Российской Федерации. Ст.137 Конституции, закрепляющая порядок изменения, распространяет его на следующие случаи: принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта; изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и изменения наименования субъекта.
Ч.1 ст.137 Конституции РФ гласит, что изменения в ст.65 Конституции РФ, предусматривающие принятие в Российскую Федерацию нового субъекта или образование в ее составе нового субъекта Федерации, а также изменение конституционно-правового статуса действующего субъекта Федерации, вносится на основании федеральных конституционных законов. Особенности принятия таких федеральных конституционных законов установлены Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [2].
Следует учесть, что подобные изменения не затрагивают содержательных положений норм Конституции, имеющих регулирующее значение.
Что касается изменения наименования субъекта (ч.2 ст.137), то этот вопрос относится к исключительным полномочиям самого субъекта. По запросу Государственной Думы о толковании ч.2 ст.137 Конституционный Суд РФ в своем постановлении определил, что новое наименование подлежит включению в ст.65 Конституции указом Президента РФ. Однако Конституционный Суд определил, что изменение наименования субъекта в рамках ч.2 ст.137 не должно нарушать основы конституционного строя, права других субъектов Федерации, права и свободы человека и гражданина.
2. Сравнительный анализ конституций зарубежных стран
2.1 Общая характеристика структуры зарубежных конституций
Юридическая конституция может представлять собой один документ. Таково подавляющее большинство конституций стран мира (КНР 1982 г., султаната Оман 1996 г., Бразилии 1988 г., Финляндии 1999 г., Афганистана 2004 г.). Однако иногда поправки к конституции в ее текст не вносятся, а прилагаются к ней в определенной нумерации (Соединенные Штаты).
Законодательный акт, составляющий консолидированную конституцию, чаще всего так и называется: «конституция». Но в некоторых случаях применяется термин «политическая конституция» (Колумбия), «основной закон» (Германия).
В ряде стран конституция представляет собой совокупность законов, принятых в разное время. Название каждому из них обычно дается в соответствии с предметом регулирования: Форма правления 1974 г., Акт о риксдаге 1974 г., Акт о престолонаследии 1810 г. с изменениями 1979 г., Акт о свободе печати 1949 г. – в Швеции, законы о Кнессете, о земле, об армии, судоустройстве – в Израиле. Неконсолидированные конституции действуют в Австрии, в Канаде, в Новой Зеландии, во Франции и других странах.
В редких случаях под конституцией понимается совокупность законов, судебных прецедентов и неписаных конституционных обычаев. Это – комбинированная конституция. Законы, считающиеся частью такой конституции, принимаются обычным способом.
Конституции обычно состоят из преамбулы, глав, статей, которые могут делиться на части пункты, абзацы, обозначенные цифровой или буквенной нумерацией. Завершается конституция обычно переходными и заключительными постановлениями. Во многих конституциях есть приложения, содержащие схемы, образцы, различные перечни, текст клятвы президента. Неотъемлемая часть конституции – поправки к ней.
Иногда они не вносятся в текст, а прилагаются к конституции [22, с.34].
По вопросу о значении конституции в жизни страны существуют разные взгляды. Во время борьбы против королевского абсолютизма в прошлом, а в некоторых странах Востока и теперь идеологи борьбы за демократию, исходя из волюнтаристских концепций, придают конституции решающее значение в установлении общественного и государственного строя страны. С их точки зрения, все зависит от идей, которыми руководствуются создатели конституций: общественный строй будет справедливым, если принять «хорошую» конституцию. Конечно, на бумаге можно написать любой текст конституции. Но если этот текст не будет соответствовать социально-политическим условиям, он останется мертвой буквой.
Для того, чтобы конституция действовала, она должна учитывать реальные условия страны, уровень правовой культуры населения и многие другие факторы общественной жизни. В этих условиях конституция – юридическая база развития законодательства, правоприменительной практики, правосознания. Она закрепляет существующий «каркас» общественного и государственного строя, устанавливает основы политического процесса в обществе. Но это не значит, что конституция – лишь простой слепок существующей ситуации. Прогрессивная демократическая конституций способствует подлинному выражению и учету воли народа, укреплению демократических порядков, осуществлению назревших социально-экономических реформ. Конституции, закреплявшие авторитарные порядке (Румыния, Заир, Эфиопия), в конечном счете, препятствовали развитию страны, социальному прогрессу и способствовали созданию условий для социального взрыва, что и произошло в Румынии, Эфиопии и других странах.
Конституция закрепляет достигнутое в обществе согласие на основе общечеловеческих ценностей, воспитывает гражданственность членов общества [22, с.35].
2.2 Разработка, принятие и изменение конституции зарубежных стран
Новая конституция обычно принимается при возникновении нового государства, смене политических режимов, при существенных изменениях в общественном строе, если текст старой конституции нельзя привести в соответствии с ним путем принятия поправок. Во многих развивающихся странах принятие новых конституций было связано с военными и государственными переворотами, с приходом к власти новой группы лиц, что не изменяло существенно общественный строй, а иногда и политическую систему, с субъективными, а иногда и волюнтаристскими факторами. Поэтому в некоторых странах конституции заменялись новыми в среднем через 5-7 лет (Алжир, Венесуэла, Гана, Йемен, Таиланд).
Существуют различные способы подготовки проекта конституции. В редких случаях проект от начала до конца создается специально образованным учредительным собранием или действующим парламентом. В этих случаях ведущую роль обычно играет конституционный комитет, который создается представительным органом и фактически разрабатывает проект. Во многих странах роль учредительного собрания или парламента в подготовке проекта и в ходе его обсуждения бывает весьма значительной. Так было при разработке конституций Италии 1947 г., Индии 1949 г., Бразилии 1988 г., Болгарии 1991 г.