4. Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной службе
Как предмет правового регулирования, государственная служба представляет собой комплекс служебных и организационных правоотношений. Эти правоотношения имеют сложный состав, не являются однородными, не совпадают по содержанию, различаются по субъектам и основаниям возникновения. Правовая природа этих отношений также различна. В системе служебных правоотношений выделяются служебно-трудовые отношения, являющиеся по своей природе отношениями по поводу применения труда, которые складываются в процессе профессиональной деятельности государственных служащих, и государственно-служебные правоотношения, являющиеся публично-правовыми связями государственных служащих с государством, посредством которых определяется государственно-служебный статус служащих и их место в системе служебной иерархии, в государственном аппарате. Социально-служебные правоотношения складываются по поводу распределения социальных благ и услуг, в связи с предоставлением государственным служащим социальных гарантий при прохождении службы.
Организационные правоотношения в сфере государственной службы складываются в связи с необходимостью разделения и кооперации труда в государственном аппарате, управления трудом государственных служащих, по поводу организации совместной профессиональной деятельности государственных служащих, а также организации их социальной защиты.
Если предмет правового регулирования определяет состав общественных отношений, то метод характеризует систему юридических средств и способов (приемов), посредством которых эти отношения регулируются. В теории права метод правового регулирования признается одним из основных дифференцирующих критериев обособления определенного комплекса общественных отношений. Важнейшие черты метода выражаются в правовом положении (статусе) субъектов, основаниях и порядке возникновения, изменения и прекращения правоотношений, характере установления прав и обязанностей, способах защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей.
Метод трудового права в наиболее общем виде характеризуется следующими отличительными чертами:
- договорным характером труда и установления условий труда;
- своеобразием взаимодействия между субъектами трудовых отношений, действующих на началах юридического равенства и подчиненности;
- сочетанием централизованного и локального, государственного и договорного регулирования труда;
- особыми способами поддержания и обеспечения реализации трудоправовых связей, применением специфических средств согласования интересов и особых видов ответственности (санкций) работников и работодателей, их представителей;
Выделяются и такие характерные черты метода трудового права, как участие трудящихся через своих представителей, профсоюзы, трудовые коллективы в правовом регулировании труда, единство и дифференциация (различия) правового регулирования труда.
Рассматривая юридические средства и способы регулирования труда на российской государственной службе в сравнении с общим правовым методом регулирования труда, можно выявить как их несомненное сходство с ним, так и ряд особенностей.
Субъектами трудового отношения являются работник и работодатель. Согласно статье 20 Трудового кодекса РФ работник – физическое лицо, вступившее в трудовые отношения (то есть заключившее трудовой договор) с работодателем, а работодатель - физическое или юридическое лицо (организация) либо иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры и вступивший в трудовые отношения с работником.
Вступая в трудовые отношения, работник реализует способность к труду, исполняя под руководством работодателя или его администрации определенные трудовые действия и получая взамен материальные блага. Работодатель вступает в трудовые отношения, использует и организует труд наемных работников для реализации своих потребностей и интересов.
Одним из субъектов служебно-трудовых правоотношений является государственный служащий. Согласно статье 3 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» государственный служащий – гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета. Государственная служба состоит в профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора (пункт 1 статьи 2, пункт 6 статьи 21 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»).
Из этих положений вытекает, что в служебно-трудовых правоотношениях государственным служащим принадлежат те же функции, которые имеют наемные работники. Государственные служащие исполняют обязанности по определенным должностям государственной службы, получая за это денежное содержание, то есть выполняют личным трудом за вознаграждение конкретную трудовую функцию. Посредством профессиональной деятельности государственных служащих исполняются полномочия государственных органов, следовательно, труд государственных служащих используется государственными органами для реализации своей компетенции. Права и обязанности государственных служащих в служебно-трудовых отношениях в своей основе аналогичны правам и обязанностям наемных работников.
Трудовой договор на государственной службе заключается между государственным служащим и государственным органом. Отсюда следует, что контрагентом государственного служащего в отношениях по применению труда является определенный государственный орган.
В литературе иногда можно встретить утверждения о том, что в служебных отношениях на государственной службе субъектом, противостоящим государственному служащему, является не отдельный государственный орган - работодатель, заключивший трудовой договор с государственным служащим, а государственный аппарат, административная система, государство в целом. В Концепции реформирования государственной службы, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 года, работодателем для государственного служащего называются Российская Федерация или соответствующий субъект Российской Федерации.
Нам представляется, что для сегодняшнего состояния российской гражданской государственной службы характерно именно то, что контрагентом государственного служащего в служебных отношениях, как правило, выступает не государство, а конкретный государственный орган, выполняющий в отношении данного служащего функции работодателя. Поступление гражданина на государственную службу, перемещение по служебной лестнице, оценка деятельности государственного служащего, привлечение к материальной и дисциплинарной ответственности, увольнение его со службы производятся администрацией государственного органа, с которым служащий состоит в служебно-трудовых отношениях.
Законодательство о государственной службе предусматривает особые правовые механизмы подбора, расстановки, оценки деятельности государственных служащих, обновления кадров в системе государственной службы и привлечения на эти должности наиболее квалифицированных и перспективных работников. Однако решение всех основных вопросов кадровой политики на российской государственной службе (учреждение должностей государственной службы, утверждение по ним должностных инструкций, назначение и освобождение от должности, перемещение и продвижение по службе, применение к служащим мер поощрения и привлечение их к ответственности и т.п.) сосредоточено преимущественно на уровне отдельных органов.
Содержание правового статуса работника и работодателя составляет комплекс социально-трудовых прав и обязанностей. Основные права работника и работодателя закреплены в статьях 21 и 22 Трудового кодекса Российской Федерации. Для метода трудового права характерно двустороннее распределение прав и обязанностей, когда работник и работодатель выступают одновременно и как управомоченные, и как обязанные лица: правам работника корреспондируют соответствующие обязанности работодателя, и наоборот. Взаимный характер прав и обязанностей работника и работодателя проявляется в статьях 21 и 22 Трудового кодекса РФ. Так, и работник, и работодатель имеют право заключать, изменять и расторгать трудовые договоры. Праву работника на получение работы, обусловленной трудовым договором, соответствует обязанность работодателя предоставлять такую работу. Работник обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, а работодателю предоставлено право требовать их исполнения, и т. п.
Такое же соотношение прав и обязанностей сторон в основном характерно и для служебно-трудовых отношений. Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (статьи 9 и 10) установил только основы правового статуса государственных служащих, а права и обязанности государственных органов как субъектов служебно-трудовых отношений в нем не закреплены. Однако из содержания прав и обязанностей государственного служащего вытекает, что обеспечивать осуществление этих прав и требовать исполнения соответствующих обязанностей должен именно соответствующий государственный орган – работодатель. Государственные органы учреждают должности государственной службы категории «В», предназначенные для исполнения и обеспечения полномочий данных органов (пункт 1.3 статьи 1 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»), устанавливают в должностных инструкциях конкретный объем полномочий по данной должности, тем самым определяют содержание трудовой функции служащего.