Общеправовой режим регулирования труда в целом характеризуется как дозволительный. В систему источников права включены локальные нормативные акты, принимаемые работодателем, коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры. Статьями 8, 9 и 57 Трудового кодекса РФ не устанавливается каких-либо пределов локального и договорного регулирования трудовых отношений. Работодатель вправе принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, по любым вопросам организации труда при условии, что они не будут противоречить законодательству и ухудшать положение работников. Коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры также могут содержать любые условия труда, за исключением лишь тех, которые снижают уровень прав и гарантий работников.
Таким образом, в современных условиях метод правового регулирования труда характеризуется преобладанием договорного регулирования при условии соблюдения гарантированного государством минимума социально-трудовых прав. Вмешательство государства в регулирование трудовых отношений ограничивается, приобретая характер содействия эффективной реализации законных прав и интересов субъектов трудовых отношений.
В регулировании же государственной службы этих тенденций не наблюдается. В целом режим регулирования труда государственных служащих остается императивно-разрешительным, с преобладанием преимущественно прямых централизованных властных предписаний. Хотя законодательство о государственной службе и предусматривает поступление на государственную службу на условиях трудового договора, у сторон этого договора, по существу, отсутствует возможность самостоятельно, по соглашению между собой определять содержание и объем взаимных прав и обязанностей, устанавливать условия труда. Утверждение, что с переходом к рыночной экономике трудовой договор выступает не только юридическим фактом, вызывающим возникновение трудового правоотношения, но и средством их индивидуального регулирования, для государственной службы вряд ли будет справедливым.
Сфера локального нормотворчества, отношений социального партнерства здесь предельно сужена. Часть 2 статьи 23 Трудового кодекса РФ предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления могут являться сторонами социального партнерства в тех случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их представителей. На государственной службе могут заключаться коллективные договоры и соглашения. Однако значение таких коллективных договоров и соглашений весьма невелико. Это обусловлено как субъективными, так и объективными причинами. На факторы субъективного порядка уже обращалось внимание, - государственные служащие социально защищены сравнительно лучше, чем другие категории работников, поэтому у них отсутствует заинтересованность в инициировании колдоговорного процесса.
Думается, однако, что данное обстоятельство играет второстепенную роль. Основной же причиной является неприменимость к государственной службе самой идеи социального партнерства как способа примирения интересов наемных работников и работодателей. Коллективные договоры или соглашения могут быть полноценным инструментом достижения социально справедливого мира только тогда, когда их стороны юридически равноправны и преследуют частные интересы, а государство выступает при этом в роли арбитра, выражающего публичный интерес, направленный на цивилизованное разрешение конфликта.
В сфере государственной службы эти отправные посылки изначально не могут быть соблюдены. Частные интересы трудового коллектива государственных служащих (иначе говоря - аппарата государственного органа), направленные на получение дополнительных гарантий или льгот, могут быть удовлетворены только за счет бюджетных средств, то есть в ущерб публичным интересам всего общества. Государство, в лице соответствующих органов власти, состоящих из аппарата чиновников, вынуждено одновременно выступать и в качестве работодателя, то есть непосредственного участника колдоговорного процесса, в то время как по своему предназначению должно быть выразителем только общественных интересов.
Вот почему договорное (и в том числе коллективно-договорное) регулирование условий труда в сфере государственной службы должно быть ограничено строго определенными рамками, осуществляться в формах и пределах, исключающих возможность получения аппаратом государственных служащих необоснованных льгот и привилегий. Денежное содержание государственных служащих не может быть предметом договоров о труде (в том числе коллективных договоров), а должно регулироваться непосредственно законом. Также непосредственно законодательством должны определяться условия и порядок предоставления государственным служащим отпусков, жилой площади, компенсации транспортных или командировочных расходов, устанавливаться все иные дополнительные гарантии служащим за счет бюджетных средств.
Определенные гарантии этого установлены в законодательстве. Статьей 28 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что особенности применения норм о социальном партнерстве работников и работодателей к государственным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств Российской Федерации устанавливаются федеральными законами.
Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ» установлено, что денежное содержание и иные выплаты государственным служащим предусматриваются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 3). Продолжительность, условия и порядок предоставления отпусков, виды и порядок применения поощрений к государственным служащим тоже устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ (статьи 13, 18 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»).
Также непосредственно законами и нормативными правовыми актами должны определяться условия и размеры предоставляемых государственным служащим других социальных льгот и компенсаций (пункты 2–5 статьи 15 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»). Таким образом, основные существенные условия труда и социальной защиты на государственной службе не являются предметом договоров о труде, а носят характер нормативно установленных государственных социальных гарантий.
В порядке локального нормотворчества на уровне отдельных государственных органов регулируются лишь некоторые вопросы оплаты труда, - устанавливаются конкретные размеры должностных окладов и надбавок, условия выплаты премий, производятся иные поощрения. Однако решения по данным вопросам принимаются руководителями государственных органов без участия представителей государственных служащих.
В целом же для государственной службы характерно то, что состав юридических фактов и существенные элементы содержания правоотношений устанавливаются государственно-нормативным способом, а не соглашением сторон. При этом имеет место сочетание двух основных типов нормативно-правового регулирования: законодательного (федерального и регионального) и ведомственного (внутриаппаратного).
В трудовых отношениях работодатель выступает не только в качестве лица, поручающего работнику исполнение определенной работы, но и организатором труда. Работник исполняет трудовую функцию не только в интересах работодателя, но и под его руководством. Отсюда вытекает необходимость для работника подчиняться в процессе труда власти работодателя, соблюдать установленный работодателем трудовой распорядок. Работодатель вправе требовать исполнения трудовых обязанностей, применять к работникам меры дисциплинарного и материального воздействия.
Подчиненность работника работодателю в процессе труда может иметь различный характер и юридическую основу. Власть работодателя по отношению к работнику может устанавливаться государством и основываться на предписаниях законодательства либо вытекать из условий трудового договора. В трудовом праве зарубежных стран существуют соответственно институционная и договорная теории дисциплинарных отношений.
В советский период подчиненность работника в процессе труда администрации социалистического предприятия имела характер государственной обязанности. Обязанность всех граждан СССР блюсти дисциплину труда, подчиняться внутреннему трудовому распорядку закреплялась в Конституции СССР. Через администрацию государственных предприятий, по существу, реализовывалась функция государственного управления трудом. Неудивительно, что в нашей юридической науке вопрос о принадлежности дисциплинарной подчиненности работников к административному либо трудовому праву долгое время оставался дискуссионным.
В современных условиях подчиненность работника работодателю утрачивает государственный характер. В Трудовом кодексе РФ (статья 2) право работодателя требовать от работников исполнения ими трудовых обязанностей, соблюдения правил внутреннего трудового распорядка рассматривается в рамках общей обязанности сторон трудового договора соблюдать условия заключенного договора. Закрепляя это право работодателя и устанавливая соответствующие обязанности работников соблюдать трудовую, производственную и технологическую дисциплину и трудовой распорядок (статьи 21, 22), Трудовой кодекс вместе с тем не обязывает работодателя привлекать работников к дисциплинарной ответственности. В то же время работодатель обязан создавать условия, необходимые для соблюдения работниками дисциплины труда, правил внутреннего трудового распорядка (статья 189 Трудового кодекса РФ).