Несмотря на отрицательную для налогоплательщиков судебную практику по данному вопросу, хотелось бы привести ряд аргументов в ее пользу, что, надеемся, поможет налогоплательщикам при защите своих прав. Во-первых, вывод о невозможности наложения штрафов по результатам камеральной налоговой проверки вытекает из ч. 5 ст. 88 НК РФ, в соответствии с которой на суммы доплат по налогам, выявленные по результатам камеральной проверки, налоговый орган направляет требование об уплате соответствующей суммы налога и пени. Рассматриваемая статья не предусматривает возможности наложения штрафа по результатам камеральной проверки. Во-вторых, ст. 101 НК РФ определяет достаточно сложную процедуру по делам о налоговых правонарушениях. Одной из стадий данной процедуры является рассмотрение письменных объяснений или возражений по акту налоговой проверки. Однако НК РФ не установлено, что налоговый орган должен составлять акт по результатам использования в отношении налогоплательщика иных, помимо выездной налоговой проверки, форм налогового контроля. В-третьих, как представляется, занижение налоговой базы может быть подтверждено лишь первичными документами, истребование и изучение которых осуществляется только в рамках выездной налоговой проверки. Кроме того, в соответствии со ст. 88 НК РФ на суммы доплат по налогам, выявленные по результатам камеральной проверки, налоговый орган направляет требование об уплате соответствующей суммы налога и пеней. Привлечение к ответственности за неуплату или неполную уплату сумм налога возможно только при неисполнении налогоплательщиком этого требования в указанные в нем сроки. Получив акт проверки, налогоплательщик имеет возможность ознакомиться с доводами, которые приводят проверяющие в обоснование обнаруженных нарушений. При несогласии с выводами проверяющих налогоплательщик может представить свои письменные возражения и объяснения, а также (в случае необходимости) соответствующие документы в подтверждение своей позиции. Согласно п. 1 ст. 101 НК РФ в случае представления налогоплательщиком возражений по акту налоговой проверки материалы проверки рассматриваются в присутствии должностных лиц организации-налогоплательщика либо его представителя, при этом о времени и месте рассмотрения материалов проверки налоговый орган извещает налогоплательщика заблаговременно.
Данный порядок повышает защищенность налогоплательщиков, поскольку:
а) налогоплательщик имеет возможность, предоставив подробное обоснование по тем или иным вопросам, доказать правомерность своих действий и тем самым повлиять на конечный результат налоговой проверки;
б) право на предоставление налогоплательщиками своих возражений уменьшает вероятность прямого злоупотребления полномочиями со стороны налоговых органов, поскольку в соответствии с п. 3 ст. 101 НК РФ в решении о привлечении к налоговой ответственности должны быть отражены доводы налогоплательщика, приводимые им в свою защиту, и результат проверки этих доводов.
Вследствие того что ст. 88 НК РФ не предусматривает возможность составления акта камеральной проверки, налоговые органы по формальным основаниям могут не принимать к рассмотрению возражения налогоплательщика и не извещать его о времени и месте рассмотрения материалов проверки. Кроме того, налогоплательщик лишен реальной возможности приносить свои возражения и объяснения по той простой причине, что он до момента вынесения решения о привлечении к налоговой ответственности не осведомлен о факте обнаружения в его действиях признаков налоговых правонарушений.
Означают ли приведенные выше обстоятельства, что налогоплательщик имеет легальную возможность уклониться от ответственности, в случае если камеральная налоговая проверка выявила факты, свидетельствующие о возможном совершении налогоплательщиком правонарушения? Ответ однозначный - нет. Обнаружив при проведении камеральной проверки факты, свидетельствующие о вероятном совершении налогоплательщиком правонарушения (заметим: в ходе проведения камеральной проверки может возникнуть только предположение, а не утверждение о совершении налогоплательщиком нарушения налогового законодательства), налоговые органы могут по решению руководителя провести выездную налоговую проверку. При этом в арсенале проверяющих должностных лиц имеется достаточно широкий круг полномочий в период проведения выездных налоговых проверок (инвентаризация, осмотр, выемка и др.), которые помогут более тщательно провести проверку хозяйственной деятельности налогоплательщика.
Таким образом, мы переходим ко второй форме налоговых проверок - выездной налоговой проверке. Порядок проведения выездных налоговых проверок определяется ст. 89 НК РФ. В отличие от камеральной налоговой проверки для проведения выездной требуется решение руководителя налогового органа или его заместителя. Предметом выездной налоговой проверки являются первичные документы, которые дают представление о соответствии заявленных сведений фактическим. Выездная налоговая проверка в отличие от камеральной проводится по месту нахождения налогоплательщика на основании решения руководителя налогового органа или его заместителя. Форма решения разрабатывается и утверждается МНС России. Однако несоблюдение разработанной формы не может являться препятствием для проведения проверки при наличии в документе обязательных реквизитов, указанных в Приказе МНС России от 8 октября 1999 г. N АП-3-16/318. Выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев, в исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность выездной налоговой проверки до трех месяцев. Налоговые органы часто принимают решения о приостановлении выездных проверок, что приводит к необоснованным задержкам проведения налоговых проверок. Налоговые органы мотивируют такие решения необходимостью изучения предоставленных налогоплательщиком документов, хотя не вправе осуществлять указанные действия, поскольку это не предусмотрено НК РФ. О возможности приостановления налоговых проверок речь идет в п. 1.10.2 Инструкции МНС России от 10 апреля 2000 г. N 60 "О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах". Однако, как представляется, в данном случае имеется в виду то, что в срок проверки не засчитываются периоды между вручением налогоплательщику требования о представлении документов в порядке ст. 93 НК РФ и представлением им запрашиваемых при проведении проверки документов. Кроме того, ни в НК РФ, ни в иных нормативных актах о налогах и сборах не предусмотрено право налоговых органов на возобновление налоговых проверок. Таким образом, налогоплательщик вправе отказать налоговым органам в представлении документов, если с момента начала выездной налоговой проверки истекли положенные два месяца, не принимая во внимание время приостановления выездной налоговой проверки. Более того, налогоплательщик имеет право обжаловать незаконные действия налоговых органов в суд. Такой вывод сделан в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 20 ноября 2002 г. по делу N КА-А41/7688-02. Как указывается в Постановлении, налоговая инспекция прервала, а по ее утверждению приостановила налоговую проверку в нарушение закона (ст. 89 НК РФ), фактически продлив установленные этой статьей сроки проверки, что, безусловно, нарушает права налогоплательщика. Доводы кассационной жалобы об отсутствии у руководителей предприятия каких-либо дополнительных обязанностей в связи с проводимой проверкой и на производственную необходимость выхода на работу во время отпуска необоснованны, поскольку в обычные трудовые обязанности директора и бухгалтера прием проверяющих и выполнение их требований (что обычно происходит во время проверки) не входит. Какой-либо производственной необходимости в проверке также нет, так как она носит не производственный, а административный характер. Ссылка налогового органа на обязательный характер Инструкции МНС РФ N 60 в данном случае не основана на тексте самой Инструкции, которая не предписывает, а лишь предусматривает возможность приостановления проверки, что не лишает ответчика возможности принимать решения в соответствии с законом. Из текста Инструкции также не вытекает, что приостановление проверки прерывает течение срока проведения проверки в целом. Решение ответчика приводит к нарушению этого срока, а значит - незаконно и правильно признано судом недействительным.
Выездная налоговая проверка может охватывать период не более чем три календарных года, предшествующих году проверки. В 2000 г. в арбитражном суде рассматривался спор о том, как отсчитывать эти три года. Дело в том, что налоговая инспекция проверила 1998, 1999 гг., часть 1997 г. и первый квартал 2000 г., что в сумме составило три года. Налогоплательщик это оспаривал, доказывая, что проверке должны быть подвергнуты только три календарных года, предшествующие проверке: 1999, 1998 и 1997. 2000 год, по его мнению, проверять было нельзя, а тем более нельзя было выставлять штрафные санкции. Этот спор дошел до окружного суда. Окружной суд подтвердил решение первой инстанции, пояснив, что предшествующие три года действительно указаны в ст. 87 НК РФ, а три года, отсчитанные от 1 января 2000 г., - это нижний предел выездной налоговой проверки. В то же время ст. 87 не содержит запрета на проверку текущего года. Таким образом, окружной суд, как и суд первой инстанции, на самом деле толкует расширительно эти три года, и в итоге, если проверка будет в декабре 2000 г., мы выйдем уже на четыре года, и, таким образом, подпадать будут 1999, 1998, 1997 и весь 2000. Однако данная позиция арбитражных судов представляется не совсем обоснованной. Как предусматривает ст. 87 НК РФ, "налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки". Представляется очевидным, что смысл абз. 1 ст. 87 НК РФ может быть уяснен буквальным прочтением этой нормы: если налоговая проверка проводится в 2002 г., то именно 2002 г. является годом проведения проверки. Тогда тремя годами, непосредственно предшествовавшими этому году, являются 1999, 2000 и 2001 гг. Если же допустить правильным понимание нормы, которое предлагает налоговый орган, то придется признать, что 2002 г. тоже является годом, непосредственно предшествовавшим году проведения проверки, т.е. самому себе. Кроме того, налоговые органы не учитывают понятия "календарный год", как оно предусмотрено законодательством. Статья 6.1 НК РФ этот термин не определяет: "Годом (за исключением календарного года) признается любой период времени, состоящий из двенадцати календарных месяцев, следующих подряд". Согласно ст. 11 НК РФ понятие, используемое в других отраслях законодательства, применяется в том значении, в котором оно используется в соответствующих отраслях. Понятие календарного года установлено ст. 12 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой "годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря"; ст. 14 Федерального закона "О бухгалтерском учете в Российской Федерации", согласно которой отчетным годом для всех организаций является календарный год - с 1 января по 31 декабря включительно. Таким образом, бюджетным законодательством и законодательством о бухгалтерском учете (нормами наиболее близких к налоговому законодательству отраслей) данный термин определен как период с 1 января по 31 декабря. Следовательно, текущий (не закончившийся) год не может быть признан календарным и тем более одним из трех календарных лет, непосредственно предшествующих году проведения проверки. А календарный год проведения проверки не может охватывать отчетные периоды этого же года.