Более кратко рассмотрим иные виды комитетов Конгресса.
Законодательство и регламенты палат не определяют порядок образования расследовательских и специальных комитетов. Установлен он прецедентами каждой из палат в отдельности.
Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики применения законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, общественных организаций и членов конгресса.
Численный состав комитетов определяется палатами в зависимости от того, какие задачи перед ними поставлены. Назначения в состав комитетов производят председатели палат. В резолюции палаты регламентируются полномочия и сроки деятельности образуемых специальных и расследовательских комитетов. В ряде случаев создавались специальные объединенные комитеты палат конгресса.
Указанным комитетам предоставлено право заседать в любое время и в любом месте Соединенных Штатов, независимо от того, заседает в это время конгресс или нет. Они имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимой документации. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы на сумму до 1000 долл. либо подвергнуты тюремному заключению на срок до одного года. Доклады специальных и расследовательских комитетов заслушиваются образовавшими их палатами. После заслушивания докладов специальные комитеты, как правило, расформировываются.
В комитетскую систему конгресса входят также объединенные комитеты конгресса, специализированные, постоянно действующие органы, созданные на паритетных началах обеими палатами на основе соответствующего закона или совместной резолюции палат. В настоящее время в конгрессе функционирует четыре объединенных комитета — по экономике, налогообложению, по деятельности Библиотеки конгресса и правительственной печати. По своему значению эти комитеты далеко не равнозначны. Реальные полномочия, сопоставимые с теми, которыми обладают постоянные комитеты палат, имеют только два комитета — по налогообложению и экономике. В их состав входят: в первый —по 5, во второй — по 10 сенаторов и конгрессменов. Функции председателя после каждой сессии конгресса поочередно переходят к представителю сената или палаты представителей.
Самостоятельную разновидность объединенных комитетов представляют согласительные комитеты. Создаются они в каждом отдельном случае при необходимости согласования текстов законопроектов или резолюций, принятых обеими палатами. О роли согласительных комитетов можно судить по следующему факту. Около 15 % всех законов, принимаемых конгрессом, проходят согласование между палатами . Формируются они председателями палат, выбор которых, как правило, падает на “старейших” законодателей, обладающих необходимыми в этих случаях личными связями и опытом подобной деятельности.
2.3.1. Полномочия в области внутренней политики
Наиболее полно роль конгресса в системе разделения властей раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции. В рамках несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде:
Принятие законодательства;
Бюджет и финансы;
Формирование аппарата исполнительной и судебной власти;
Контроль за деятельностью правительственного аппарата;
Осуществление квазисудебных функций;
Регулирование межправительственных отношений.
К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в Конституции, но которые во многом определяют роль конгресса. К подобным неконституционным функциям могут быть отнесены представительство партий, социальных слоев и групп, общественных и профессиональных организаций; участие в формировании общественного мнения; определение политической линии развития и т.д.
Законотворчество. По форме акты конгресса различаются на билли (законы), резолюции и приказы.
Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его вето становятся законами (актами, статутами), подразделяются на публичные билли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые — актами индивидуального применения или локального действия.
Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и простые. Совместные резолюции практически не отличаются от биллей ни по порядку их прохождения, ни по характеру их регламентации. Нередко изменения в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот, изменения в совместные резолюции — законами. Как и билли, совместные резолюции передаются на подпись президента. В форме совместных резолюций принимаются проекты конституционных поправок. В случае их одобрения большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента, отсылаются законодательным собраниями штатов для ратификации.
Совпадающие резолюции касаются главным образом деятельности обеих палат, не имеют нормативного характера и не нуждаются в санкции президента. Фактически сила совпадающих резолюций распространяется только на конгресс.
Простые резолюции принимаются каждой из палат в отдельности и в основном регламентируют вопросы внутренней организации палат.
Приказы принимаются также каждой палатой в отдельности и содержат распоряжения, имеющие индивидуальное применение.
В среднем за год конгресс принимает до 700 и более биллей и резолюций из общего числа 3-5 тысяч внесенных на его рассмотрение проектов.
Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо подчеркнуть: она находится под значительным влиянием президента. Он определяет во многом не только программу законодательной деятельности, но и контролирует весь процесс законотворчества.
По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных ему органов и лиц в конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов. Формально исполнительная власть лишена права законодательной инициативы. Внести в палату проект может только сенатор или член палаты представителей. Однако результативность инициатив президента от этого ничуть не снижается. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет.
Наиболее мощным средством воздействия президента, как и прежде, остается право вето (отклоняется весь проект в целом), которое конгресс может преодолеть лишь при повторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно отнестись к запросам и замечаниям со стороны президента. Эта позиция имеет под собой достаточные основания. Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа президентских вето.
Бюджет и финансы. Формально, по Конституции, президент лишен каких-либо полномочий в этой области. Только конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени Соединенных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка монеты” или эмиссия денег и выдача денег из казначейства могут производиться только по закону конгресса.
Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти. Фактически в этой области инициатива перешла к президенту, хотя конгресс и сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно решают вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ассигнований, запрашиваемых исполнительной властью. Нередко сами определяют, на какие цели и в каком объеме необходимы ассигнования.
Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет обязательной силы, но он служит основой для принятия финансовых биллей.
Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается разрешающий билль, в котором предусматривается осуществление определенных проектов и их финансирование. Однако никакие выплаты на основании такого закона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях, в котором казначейству дается распоряжение о выделении соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись президента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США начинается 1 октября предыдущего календарного года.
Рассматривая вопрос о финансах, необходимо сказать об “импаундменте” — отказе президента расходовать деньги, выделенные по закону конгрессом.
С 1974 г. определен следующий порядок разрешения подобных конфликтов. Президент должен обратиться к конгрессу со специальным посланием, в котором дается объяснение причин, повлекших отказ от использования либо приостановку расходования ассигнованных средств. Преодолеть “саботаж” президента конгресс может, приняв санкционирующий ассигнования билль.
Формирование иных государственных органов. Формально вопросы организации и структуры исполнительной власти, полномочий управленческих органов должны регламентироваться законодательством. Однако конгресс давно (с 1939 г.) уступил это право исполнительной власти. Реализуется оно президентом посредством планов реорганизации. Эти факты, согласно закону, должны представляться на утверждение конгресса, который может в течение 60 календарных дней их отклонить. До 1977 г. полномочия президента по реорганизации исполнительной власти фактически не ограничивались. Впоследствии по закону за ним сохранилось право на реорганизацию преимущественно второстепенных структур исполнительной власти. Что же касается крупных реорганизационных реформ (упразднение министерств и независимых административных агентств и пр.), проводиться они должны по закону конгресса.