Основной чертой нового этапа деятельности ведомств, занимающихся вопросами землеустройства, является, за редким исключением, признание того факта, что характер и степень надежности работ по регулированию использования земель не могут служить обоснованием каких-либо изменений в проектировании инженерных сооружений в этом же водосборном бассейне. Таким образом, перспектива задержки стока в верховьях не снизила значение противопаводковых водохранилищ, опасность переполнения которых сохранилась, несмотря на задержку воды лесами и сельскохозяйственными угодьями. Данное заключение оказалось в резком противоречии с убежденностью многих сторонников регулирования землепользования как альтернативы инженерным мерам. Вокруг него разгорелись ожесточенные споры, впоследствии сконцентрировавшиеся вокруг деятельности Комитета по воде при президенте США, работ на реке Тринити и совместных исследований бассейна Уошито.
Хотя эта статья и не посвящена изучению противоречий между сторонниками регулирования землепользования и сторонниками инженерных мер при освоении речных бассейнов, представляется целесообразным высказать ряд замечаний по данному вопросу, чтобы хоть частично объяснить некоторые разногласия. Идея о том, что регулирование землепользования оказывает существенное влияние на сток рек, широко рекламировалась в США в серии докладов на протяжении полувека. За исключением нескольких случаев, она не воплотилась в жизнь по той причине, что инженеры либо не могли, либо не хотели признать наличие прямых и надежных связей ее с их программами. Одна из сложностей заключалась в том, что сторонники каждого подхода были склонны преувеличивать значение собственных утверждений, отметая заявления другой стороны. Так, лесоводы начинали порой утверждать, что возобновление лесов способно уменьшить сильнейшие наводнения на Огайо, а инженеры выражать уверенность в том, что борьба с почвенной эрозией не имеет никакого отношения к транспортировке наносов.
Недостаток научных знаний, необходимых для разрешения подобных споров и получения четких ответов на поставленные вопросы, способствовал бесконечному продолжению дебатов-Нехватка данных ощущается и в настоящее время. Например, окончательно не понят механизм поступления наносов в небольшие русла, до конца не известно воздействие различных вариантов использования земель на подземный сток во многих районах. Только в последние годы ученые убедились в том, что существует зависимость между рубкой леса и общим стоком с бассейна или возможными последствиями террасирования и паводковым стоком.
Тщательно скоординированные программы развития земельных и водных ресурсов в одном и том же бассейне являются, таким образом, скорее мечтой, чем реальностью. Как правило, они связываются воедино в официальных отчетах и редко — в действительности.
Б. Комплексное управление
Вслед за принятием Закона об УДТ последовали многочисленные и настойчивые предложения о создании аналогичных государственных учреждений в других бассейнах. Характерной и широко распространенной идеей было создание организации, наделенной полномочиями для интегрального управления природными ресурсами в пределах бассейна.
До этого водохозяйственные проекты обычно составлялись организациями, ответственными за проведение какого-то одного вида работ. Это мог быть мелиоративный округ, занимающийся вопросами регулирования паводков; городское инженерное управление, ведающее работами по муниципальному водоснабжению; ирригационный округ или Бюро мелиорации, поле деятельности которых ограничивается проблемами орошения; муниципалитет или дренажный округ и Корпус инженеров, осуществляющие противопаводковую защиту. Организацией, наиболее полно отвечавшей задачам комплексного развития района, была, очевидно, организация, созданная в долине Рура. Она включала в себя несколько городских и две региональные группы, а также три организации, ведавшие водосборными территориями. В настоящее время наметился переход к единой организации.
В США высказывались предложения как о разработке общего плана деления страны на бассейновые управления, так и о создании отдельных управлений бассейнов Колумбии, Миссури и Арканзаса. Ни одно из этих предложений не было одобрено конгрессом, хотя можно утверждать, что некоторые из них в значительной степени способствовали оживлению деятельности и сотрудничества между федеральными органами в тех случаях, когда существовала угроза конкуренции со стороны частных агентов . Наметилась тенденция увеличения числа федеральных и штатных органов, занимающихся вопросами освоения водных ресурсов .
За пределами США модель комплексного управления получила одобрение лишь в единичных случаях. Национальное управление Роны, существующее как объединенная акционерная компания, пользуется почти такой же независимостью, как государственные организации77. В Великобритании в 1930 г. была создана серия бассейновых управлений с целью объединения усилий по осушению земель, борьбе с загрязнением, противопаводковой защите и другим аналогичным проблемам . Они функционировали в 46 районах независимо от Центрального Совета по электричеству. Но когда в 1943 г. был учрежден Совет по гидроэлектроэнергии Северной Шотландии, его функции ограничились лишь производством электроэнергии . Помимо этого, организациями, осуществляющими комплексное управление водными ресурсами в пределах всего водосборного бассейна, являются Управление долины Карони в Венесуэле, корпорация долины Каука в Колумбии, Управление долины Дамодар в Индии, Управление гидроэнергетическими ресурсами Сноуи в Австралии и Управление долины Гильменд в Афганистане. Каждая из них каким-то образом отличается от модели УДТ. Однако, по имеющимся данным, каждое управление наделено полномочиями проектировать, строить и эксплуатировать противопаводковые сооружения и проводить другие работы в том же направлении, хотя по ряду аспектов и имеются существенные различия. Никто не составлял и тщательного обзора их деятельности. Может сложиться впечатление, что идея комплексного управления в районе Рура, долине Теннесси и в английских водосборных бассейнах распространилась на некоторые другие районы, однако до сих пор она непосредственно не связывается с крупномасштабным освоением речных бассейнов.
IV. Межгосударственный и междуштатный аспекты концепции
Попытки рассматривать речные бассейны и районы как единое целое выдвинули на первый план вопросы масштаба и политического устройства. Частично это было вызвано расположением речных бассейнов независимо от существующих политических границ. Сложности административного характера определенно замедляли осуществление программ развития, но в ряде случаев содействовали и решительным мерам.
Как показано на карте 4.1, большая часть крупнейших водосборных бассейнов Западной Европы, Африки, Юго-Восточной Азии и Южной Америки занимают территории нескольких государств. Для Соединенных Штатов, Советского Союза и Китая характерна обратная ситуация, хотя в каждой из этих стран есть одна или несколько крупных рек, чей бассейн пересекает государственные границы. В том случае, если будет окончательно признана желательность проведения работ в масштабе всего бассейна, станет очевидной необходимость разумного международного сотрудничества по развитию бассейнов Колумбии, Колорадо, Св. Лаврентия, Рио-Гранде, Ориноко, Амазонки, Параны, Уругвая, Рейна, Роны, Дуная, Тахо, Нила, Тигра—Евфрата, Конго, Нигера, Замбези, Инда, Ганга—Брахма-путры, Меконга и Амура. В список могут быть включены и менее крупные реки, однако это еще больше усложнит проблему. Среди крупных рек лишь при освоении бассейнов Миссисипи, Дона, Днепра, Волги, Оби, Енисея, Лены, Янцзы и Хуанхэ не возникает осложнений, связанных с пересечением государственных границ.
Трудности существуют и в пределах одной страны. В США. например, очевидны сложности урегулирования вопросов между властями отдельных штатов. Как видно на карте 4.2, водосбор рек, протекающих по территории нескольких штатов, осуществляется более чем с 3/4 территории страны. Это соотношение будет еще большим, если реки, впадающие в Великие озера, рассматривать как относящиеся к разным штатам, поскольку, строго говоря, все они впадают в озера, принадлежащие нескольким штатам, и в реку Св. Лаврентия. Однако на карте они отнесены к внутриштатным рекам, несмотря на то что к югу проложен большой отводной канал до Иллинойса и в 1956 г. штаты, окружающие Великие озера, заключили договор о совместном планировании таких работ, как, например, строительство портов. Основными бассейнами, расположенными на территории одного штата, являются Центральная долина Калифорнии, бассейны рек Бразос, Колорадо и Тринити в Техасе, Алабамы, Кейп-Фир и Джемса на восточном побережье.
40% территории США занимает бассейн Миссисипи. В данном случае, учитывая размеры реки и ее разнообразие, можно говорить о планировании лишь в границах суббасейнов. Но даже после такого деления бассейны, расположенные в нескольких штатах, остаются очень большими. Полностью на территории одного штата располагаются только несколько крупных рек, таких, как Висконсин, Каскаския, Грин, Майами, Маскингем и Язу. Ситуация с западными притоками Миссисипи усложняется еще и наличием уже действующих или проектируемых отводных каналов, проложенных через горы из бассейна Колорадо. Ввиду существования большого канала, соединяющего бассейн нижнего течения Колорадо и Лос-Андже-лес, тщательное рассмотрение вопросов стратегии освоения водных ресурсов западной части бассейна Миссисипи потребует учета нужд Колорадо и юга Калифорнии, которые в свою очередь планируется связать каналами с Колумбией.