Проблема расселения, с одной стороны, в самом общем виде может быть охарактеризована как размещение и развитие сети населенных мест (поселений), края, области (региона); а с другой — как размещение населения на территории и в границах этих поселений. Таким образом, выступая на двух уровнях, «система расселения» на верхнем уровне предполагает территориальную организацию сети поселений, объединенных прежде всего экономическими связями. В границах этого уровня первопричиной расселения является взаимодействие сторон «территория — поселение», выступающее на верхней его ступени в качестве каркаса расселения страны либо экономического района, т. е. макрорегиона, а на нижней ступени — в виде региональных систем: краев, областей, что является результатом выделения в едином каркасе расселения страны специфических районов расселения.
Решение общегосударственных задач средствами градостроительной практики обусловило два принципиально отличных подхода к созданию региональных систем расселения. В основе первого подхода лежит гипотеза создания в рамках региона единой системы поселений (ЕСП). Наиболее существенный признак ЕСП — ее иерархическая организация из ряда промежуточных систем (локальных систем поселений, характеризующихся значительной степенью общности повседневной жизни их населения). При этом каждая из них представляет собой элемент системы более высокого порядка и, в свою очередь, сама состоит из элементов, высупающих как система более низкого порядка.
Основной действующий принцип формирования ЕСП — дробное административно-хозяйственное районирование территории региона. Он выражается в том, что определение иерархии локальных систем предшествует выделению иерархии соответствующих им районов. Как целостную систему ЕСП формируют «структурные цепи». Это упорядоченные регулярные межселенные связи, обусловленные структурно-функциональным подчинением поселений с различной по уровню и характеру развития градообразующей и градо-обслуживающей базой региональному центру. Центром единой системы, как правило, является крупнейший или крупный город — узловой центр страны, объединяющий все поселения региона в экономическом, организационно-хозяйственном, административно-политическом и культурном развитии. Выделение ЕСП целесообразно производить по числу и дальности эпизодических (деловых и культурно-бытовых) поездок населения к городу — региональному центру. Общее число таких поездок в рамках ЕСП должно быть меньше, чем в отдельных локальных системах, но больше, чем за ее пределами, — от 1 до 10 поездок на 1 жителя в год. Число ступеней развития в различных системах может быть неодинаковым и зависит от общего уровня хозяйственного развития региона.
Таким образом, данная схема определяет разветвляющуюся подобно дереву систему территориальной организации поселений региона. Она проста, логична и характеризуется интегрированностью своих элементов (локальных схем), их связанностью (наличием структурных цепей) и многоуровневым иерархическим соподчинением одному городу — региональному центру.
Но не все поселения региона укладываются в эту схему. Особенно это относится к новым городам — индустриальным центрам, возникающим в ходе его интенсивного хозяйственного развития. Отражением такой тенденции стала предложенная градостроителями идея создания на базе территориально-производственных комплексов систем группового расселения (СГР).
Выделение ЕСП и СГР имеет важное теоретическое значение: каждая из них по-своему учитывает пространственные и временные сдвиги, происходящие в распределении поселений на территории региона. Их совместное действие должно обеспечить региональной системе возможность градостроительного маневра при сохранении ее пространственно-планировочной определенности. Требование быть структурой региона накладывается на региональную систему с самого начала. Поэтому в рамках общей социально-экономической модели можно утверждать, что вопросы качественного соотношения ЕСП и СГР решаются разновременностью их преимущественного действия на трех стадиях развития региональной системы.
Изучение данной проблемы позволяет сделать следующие выводы.
Стремительные темпы и широкие масштабы урбанизации вызывают необходимость градостроительного анализа систем расселения, которые по своим размерам превышают площади существующих схем (проектов) районной планировки. Предлагается ввести в общий процесс проектирования новую стадию — градостроительный анализ региональных систем расселения. Основная цель данной стадии — осуществление методологического перехода от хозяйственного планирования к районной планировке.
Исследование общей стратегии формирования и развития региональных систем показало, что региональная система расселения, возникшая как иерархическое образование — ЕСП (первый этап), в процессе своего развития проходит стадию интегрированных комплексов — СГР (второй этап) и преобразуется в систему с единой полицентрической структурой (третий этап).
Первый этап (современное состояние) характеризуется доминирующим развитием ЕСП как исходной структуры региона и представляет собой трехуровневую организацию районных, узловых и единой систем поселений. Решение данной задачи связано с необходимостью структурного районирования территории региона (выделения узловых районов и районов-секторов).
Второй этап (до 2015 г.) — бурное развитие территориально-производственных комплексов и создание на их базе СГР. Этот этап можно охарактеризовать как процесс многоступенчатой территориальной интеграции хозяйства и расселения от границ территориально-производственного комплекса к границам узлового района и далее — СГР, в результате чего узловые моноцентрические системы развиваются в групповые полицентрические.
Третий этап (2015 г. и далее) будет сопровождаться обратным влиянием СГР на окружающую территорию, в ходе которого реконструкции подвергнется ЕСП. Единый региональный центр дополнится сетью центров — СГР, а общая иерархическая структура центров перейдет в иерархию сетей центров с более непрерывной последовательностью связей между ступенями.