В 1998 г. во время "рельсовой войны" в шахтерских регионах появилась идея создания Углекомитета как альтернатива якобы неэффективно действующей системы управления. После того, как Углекомитет был образован и начал функционировать, стало очевидным, что он стремится к восстановлению государственного вмешательства в финансово-хозяйственную деятельность угольных компаний. Стремление отдельных губернаторов угледобывающих регионов командовать угольными компаниями, влиять на кадровые решения, формировать в принудительном порядке различные корпорации регионального масштаба, включая в их состав и угольные компании, наряду с действиями Углекомитета тормозит процесс реформирования в отрасли. Примером могут служить планы администрации Кемеровской области создать единую угольную компанию в Кузбассе, регулировать цены на уголь и определять объемы его добычи, то есть практически соединить угольный бизнес с государственным управлением. Передача функций по реформированию угольной промышленности из Минэкономики в Минтопэнерго во многом повлияла на замедление хода угольных реформ. Подтвердилось общее правило о том, что эффективное реформирование отрасли возможно только при координации извне – из независимого межотраслевого органа.
В долгосрочной перспективе реструктуризация угледобывающих предприятий направлена на учет интересов и шахтеров, и жителей угольных регионов, и страны в целом. Однако ее проведение сопряжено с принятием жестких мер, имеющих отрицательные социальные последствия, связанных с закрытием убыточных шахт, сокращением численности занятых в отрасли, передачей социальных обязательств от угольных компаний различным правопреемникам. Поэтому одной из важнейших задач государства при проведении указанных мероприятий является компенсация возникающих негативных социальных последствий.
Государство, будучи заинтересованным в эффективной защите интересов различных социальных групп, проводит политику укрепления и поддержки социальных партнеров. В 1993 г., как уже отмечалось выше, была создана федеральная МВК. Затем были образованы региональные межведомственные комиссии в Кузбассе, Ростовской области и других угледобывающих регионах и наблюдательные советы, образованные в 60 шахтерских городах. В эти комиссии и советы входят профсоюзы на соответствующем уровне, администрации шахтерских городов, руководители угольных компаний и влиятельные общественные деятели.
Интересы трудящихся угольных предприятий представляют профсоюзы; жителей шахтерских городов – Ассоциация шахтерских городов, объединяющая большинство угледобывающих муниципальных образований; населения России – правительство РФ, Минтопэнерго, другие органы федеральной исполнительной власти.
Многоуровневая система представительных органов – федеральная МВК, региональные МВК, местные наблюдательные советы – институционально обеспечивает реализацию идеи социального партнерства как основного условия осуществления реструктуризации; создает базу для согласования интересов участников реструктуризации при принятии ключевых решений независимо от желания отдельных руководителей; заставляет участников реструктуризации на всех уровнях "садиться за стол переговоров".
На втором этапе реформ (после 1997 г) угольная промышленность в основном сохранила свой производственный потенциал: производственные отросли угледобывающих предприятий на конец 1998 г. составляли примерно 320 млн. т. при объеме добычи угля 228 млн. т. C 1998 г. начала работать новая система бюджетного финансирования угольной отрасли, при которой денежные средства не поступают угольным компаниям, закрываемым шахтам, администрациям шахтерских городов без предварительного утверждения графиков финансирования и договоров, которые заключает Минтопэнерго РФ с названными выше получателями под их конкретные обязательства. При этом бюджетные средства по каналам казначейства гарантированно доводятся до получателя, а средства на социальную защиту – до конкретных высвобождаемых работников.
Одним из важнейших элементов реструктуризации отрасли, обеспеченным механизмом обоснования объемов выделения и направлений использования средств из федерального бюджета, являются региональные и муниципальные программы по смягчению ситуации на локальных рынках труда. Эти программы формируются администрациями шахтерских городов и поселков и включают меры по предувольнительным консультациям высвобождаемых шахтеров, их переобучению, созданию рабочих мест и инфраструктуры малого бизнеса
В 1998 г. в реформированных сегментах угольной отрасли наметились отчетливые тенденции к улучшению. Начиная с 1993 г. размер средств государственной поддержки уменьшился более чем в 5 раз и составил в 1998 г.5,2 млрд. руб. (около 0,2% ВВП, или 1% расходов федерального бюджета). Доля бюджетных средств в суммарных финансовых ресурсах организации отрасли сократилась за этот период с 70 до 12,8%. С 1995 г. наблюдается устойчивый рост среднемесячной производительности труда по добыче угля, и к 1998 г. она увеличилась почти на 30%. На 16% повысилась выработка товарной продукции на одного работающего. Удельный вес добычи угля наиболее эффективным открытым способом достиг 64,5% в общем объеме производства. В Кузбассе, например, по итогам 1998 г. добыча угля выросла на 4,5 млн. т. или на 4,2; 43 угольных предприятия из 99 завершили год с приростом производства; производительность труда возросла на 16%, себестоимость 1 т угля снизилась на 10%.
Однако формирование новых структур угольных компаний происходило на фоне резкого снижения дотаций на поддержание убыточного угольного производства и роста задолженности по заработной плате до 10-12 месяцев. В сочетании с недостаточным финансированием мер по социальной защите и обеспечению занятости высвобождаемых шахтеров это привело к усилению социальной напряженности, перешедшей в "рельсовую войну" в мае-июле 1998 г. Принятые затем решения о ликвидации ряда убыточных шахт и использования наработанного в угольной промышленности инструментария социальной защиты позволили нормализовать ситуацию.
До 1998 г. существовала практика заключения отраслевых тарифных соглашений, которые подписывались от лица работников – Росуглепрофсоюзом и независимым профсоюзом горняков, от лица работодателей – Минтопэнерго России, от лица государства – Минтруда России. В 1998 г. со стороны работодателей вместе с Минтопэнерго впервые соглашение подписал Союз углепромышленников. Оно оказалось еще более "затратным" и для государства, и для работодателей, чем предыдущее соглашений. В частности, ежеквартальная индексация минимальной месячной тарифной ставки исходя из фактического роста потребительских цен стала производиться с коэффициентом не 0,8, как было предусмотрено в действовавшем в 1995-1997 гг. отраслевом тарифном соглашении, а 1,0.
По приватизированным угольным компаниям рекомендуется введение принципиально иной схемы заключения отраслевых тарифных соглашений, согласно которой последние будут заключаться напрямую между профсоюзами работодателями, представленными Ассоциацией частных предприятий, а государство в лице правительства будет выступать гарантом их выполнения. Трансформация схемы заключения отраслевых тарифных соглашений рассматривается как единственно возможный способ разграничения обязательств государства и работодателей в угольной отрасли и защиты правительства РФ от нареканий в неэффективном управлении угольными компаниями, росте задолженности по заработной плате.
Важным направлением совершенствования системы отраслевых тарифных соглашений является перенос подписания разработанной документации в регионы и непосредственно в угольные компании. Для реализации данного положения предлагается вариант двухуровневой схемы. На верхнем уровне подписывается отраслевое тарифное соглашение, обеспечивающее всем работникам отрасли минимальный объем социальных гарантий. На уровне предприятий подписываются коллективные договоры между профсоюзной организацией и руководителем предприятия, в которых при наличии у предприятия финансовых источников могут быть предусмотрены дополнительные социальные гарантии его работникам.
С ликвидацией "Росугля" номенклатурно-капиталистическая система в угольной промышленности на федеральном уровне была ослаблена, однако обозначилась опасность ее возрождения на уровне администраций субъектов РФ. Начало проявляться вмешательство губернаторов в хозяйственную деятельность угольных предприятий, имеют место необоснованные действия налоговых инспекций в отношении нелояльных коммерсантов.
Реструктуризация угольной промышленности является межотраслевой проблемой и не может быть проведена в рамках узкоотраслевого, ведомственного подхода. Исходя из учета специфики угледобывающих регионов в качестве инструмента, отражающие межотраслевые аспекты проблемы, стали разрабатываться программы реструктуризации угольной промышленности и социально-экономического развития отдельных регионов. Основные разработчики и координаторы реализации таких программ – администрации субъектов РФ. Эти программы необходимы для координации в рамках определенных территорий намеченной стратегии регионального развития разноплановых проектов и мероприятий, увязки их с имеющимися денежными ресурсами из различных источников финансирования. Однако, на этапах подготовки и утверждения таких программ региональные администрации, угольные компании, профсоюзы стали воспринимать данные документы как один из способов получения дополнительных бюджетных средств на региональные нужды. Вследствие этой и ряда других причин мероприятия, предусмотренные названными программами, оказались не полностью обеспечены финансовыми средствами.