При всей значимости данных схем и подходов, отметим, что они охватывают лишь политику государства в отношении иммигрантов; вместе с тем, она должна быть много шире, и регулировать вопросы эмиграции и внутренней миграции.
2.2. Особенности миграционной политики РФ 1991-2000-х гг.
Современная миграционная политика Российской Федерации определяется на основании Концепции регулирования миграционных процессов в РФ, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 года №256-р, однако, прежде чем обратиться к ее рассмотрению отметим, что история создания и принятия данного основополагающего документа была отнюдь не простой, как и история формирования миграционной политики российского государства в целом.
Распад СССР в 1991 году повлек за собой изменение не только основ государственного устройства, но, прежде всего, изменение, установление государственных границ новых, независимых республик. Те, кто вчера еще были гражданами единого государства, оказались по разные стороны его суверенных территорий. Трансформация советского, а затем и российского общества привела к существенному изменению миграционных процессов, а само российское государство столкнулось с рядом новых для него, крайне сложных миграционных проблем.
В июле 1992 г. были сформулированы основные положения миграционной политики РФ и создана Федеральная Миграционная Служба (ФМС) как основной структурный элемент ее реализации. На данном этапе ключевым моментов в работе ФМС было решение вопросов о размещении сотен тысяч людей, приезжавших в Россию из бывших союзных республик. Так, за период 1992-1995 гг., когда наблюдался пик иммиграции, в РФ прибыло 3838,1 тыс. человек, в том числе из стран СНГ и Балтии – 3836,5 тыс. Всего же с 1990 по 2005 гг. в РФ оттуда прибыло более 8, 5 млн. человек [ ]. Учитывая, что причинами миграции в большинстве случаев стало обострение межнациональных отношений и разгорание военных конфликтов на территориях бывших советских республик, а равно и внутри самой РФ, первыми законами в системе нормативной базы миграционной политики стали ФЗ «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», принятые в 1993 году, в соответствии с которыми устанавливались основания и порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем на территории Российской Федерации, «экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Принятие этих законов заложило основы нормативно-правовой базы, позволяющей регламентировать процесс приема и обустройства вынужденных мигрантов, предоставить им объективно необходимые дополнительные (по сравнению с остальными гражданами России) права на социальную защиту.
Вскоре перед ФМС России были поставлены новые задачи – создание иммиграционного контроля и регулирование внешней трудовой миграции. В декабре 1993 г. были утверждены указы Президента Российской Федерации «О мерах по введению иммиграционного контроля», «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы».
В 1996 году был принят ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», в 1999 – ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» - первый закон в этой области регулирования миграционных процессов, его рассмотрению ниже мы уделим отдельное внимание. Однако, по мнению исследователей, миграционная политика того времени – разрозненна, а составляющие ее основу нормативные акты не составляют комплексную продуманную систему.
В конце 1999 года Указом Президента России ФМС была преобразована в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации. В конце 2001 года Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике было ликвидировано, а его функции были переданы трем ведомствам: МВД занималось миграционной политикой, МИД - вопросами работы с соотечественниками за рубежом, Министерство экономики заведовало экономическим блоком вопросов. Но и в таком виде служба просуществовало недолго. Меньше чем через год - 23 февраля 2002 года Указом Президента Российской Федерации «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» функции иммиграционного контроля и координации действий федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам миграции исполняет МВД России.
Сегодня Федеральная Миграционная Служба – вновь самостоятельный орган исполнительной власти, деятельность которого определяется на основании Указа Президента РФ от 19.07.2004 №928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», Положения «О Федеральной миграционной службе».
Период 2002-2003 гг., наверное, можно считать началом нового этапа пересмотра и доработки миграционного законодательства. Тогда были приняты ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и ФЗ «О гражданстве РФ», внесены чрезвычайно важные для бывших советских граждан поправки в него. Но, главное, как мы уже отметили, была принята Концепция регулирования миграционных процессов в РФ, что свидетельствовало о стремлении определить и обозначить общие приоритеты миграционной политики, утвердить позицию государства в данной области и упорядочить ее нормативно-правовую базу.
Концепция регулирования миграционных процессов представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти РФ в области управления миграционными процессами, включает в себя характеристику современной миграционной ситуации, цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов, основные направления деятельности и, конечно, механизм реализации.
Главными целями новой миграционной политики провозглашается обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания РФ.
В ряду ее основных направлений указываются:
- обеспечение контроля за иммиграционными процессами в РФ;
- создание условий для интеграции вынужденных мигрантов;
- содействие привлечению иммигрантов на работу в РФ, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами;
- обеспечение вхождения РФ в международный рынок труда и регулирование экономической миграции;
- создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания;
- поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом;
- оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;
- создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных регионах РФ;
- содействие добровольному переселению соотечественников из государств – участников СНГ и государств Балтии.
О. Выхованец характеризует период осуществления миграционной политики под эгидой МВД как запретительный, такая позиция во многом характерна была в отношении нелегальных мигрантов [ ]. Для нас, однако, важно отметить, что наряду с разрешением данных вопросов, приоритеты работы с соотечественниками все же были означены и в течение последующих нескольких лет провозглашенным направлениям уделялось внимание разработчиков миграционного законодательства.
2005- 2006 гг. – вновь активизация внимания к проблеме регулирования миграционных процессов, начало этому новому – либеральному – этапу, по мнению О. Выхованец, положено выступлением Президента РФ В. В. Путина на заседании Совета Безопасности 17 марта 2005 года. Тогда Президентом была сформулирована задача «сформировать новые дополнительные условия для привлечения в Россию людей, способных внести позитивный вклад в развитие нашей страны».
Через год, 15 марта 2006, в выступлении на Правительственном часе в Государственной Думе главой ФМС России К.О. Ромодановским была дана оценка текущей ситуации в области миграции и означены новые приоритеты. Здесь была акцентирована основная задача, стоящая перед ФМС – «получение от иммиграции максимально позитивного эффекта: экономического, политического, социального» и означены меры, направленные на ее достижение:
« - дальнейшее развитие миграционного законодательства, в том числе
в части сокращения сроков получение российского гражданства;
- создание условий для привлечения в страну квалифицированных легальных трудовых ресурсов;
- совершенствование миграционного учета иностранных граждан;
- противодействие нелегальной миграции;
- содействие добровольному переселению соотечественников».
Первостепенное внимание отводится, безусловно, борьбе с нелегальной миграцией и ее последствиями, ведь она приносит колоссальный ущерб социально-экономическому развитию России. С 15 января 2007 года вступили в силу новый ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» и ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ»», которые позволяют упростить и ускорить порядок получения разрешений на временное пребывание и трудовую деятельность, а значит, способствуют «выходу из тени» бывших незаконных мигрантов. Но в свете поставленных задач исследования для нас важно сделать акцент на принятии другого нормативного акта – 29 июня 2006 г. Указом Президента РФ Российской Федерации утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Цели готовящейся еще на тот момент программы были сформулированы К. Ромодановским следующим образом: «сформировать системный процесс переселения соотечественников, способствовать стабилизации демографической ситуации, решить проблему заселения отдельных территорий, привлечь квалифицированные рабочие кадры».