2.3 Истоки и содержание политики в отношении
соотечественников за рубежом
Население земного шара во все времена перемещалось по планете, расширяя пространства своего обитания в поисках различных благ – лучших условий среды, богатых ресурсами земель; перемещалось, используя силу и военную экспансию, осваивая незаселенные территории, подчиняясь требованиям экономической политики.
Россия всегда характеризовалась активным участием в миграционных процессах. Однако мы не ставим целью описать исторические особенности направления миграционных потоков, характерных для нашего государства, остановив внимание лишь на тех, которые предопределили существование современной ситуации, когда миллионы русских людей оказались за пределами своей исторической родины и сегодня именуются в нормативных источниках как «соотечественники за рубежом».
Во-первых, к их числу относятся те, кто действительно уезжал их Российской Империи, СССР, России в страны «традиционного», дальнего зарубежья. Исследователи выделяют так называемую «нулевую» волну эмиграции из Российской Империи и три волны эмиграции из СССР 1917-1938 гг., 1939-1947(52) гг., и 1948(53)-1986 гг. Первая и вторая волны миграции были обусловлены последствиями войн и революций, третья – «диссидентская», формально добровольная, эмиграция времен «холодной войны». По разным оценкам СССР за эти годы покинуло от 12,6 до 15,5 млн. человек. В 1991 году многие эксперты ожидали масштабного всплеска эмиграции. При объективно существующей проблеме «утечки умов», тем не менее, резкого увеличения эмиграции из России не произошло. За 11 лет – с 1992 по 2003 г. – из страны выехало около 1,2 млн. чел.
Исследователи говорят о «двойственности» аспектов эмиграции. С одной стороны, потеря наиболее образованных, трудоспособных людей серьезная проблема для государства, свидетельствующая о том, что оно не в состоянии обеспечить достойный уровень жизни тем, кто может внести наибольший вклад в его развитие. Вместе с тем, как отмечает Е. Б. Бреева, эмигранты выступают в качестве «этнического лобби», действующего в интересах своей страны, расширяя зону ее влияния [с.158].
Принимающие осознанное решение о переезде в другое государство люди, безусловно, находятся в отличном положении от тех, кто оказался за пределами России не по своей воле. И здесь мы говорим о другой группе соотечественников, оставшихся после распада СССР на территории бывших союзных республик.
Прежде всего, в СССР, как известно, существовала практика распределения выпускников учебных заведений. В принятом еще в 1933 году Постановлении ЦИК и СНК СССР «Об улучшении использования молодых специалистов» было предусмотрено, что «все оканчивающие высшие учебные заведения и техникумы молодые специалисты обязаны, как обучавшиеся за счет государства, проработать в течение пяти лет (позднее этот срок сокращен до трех лет) в определенных пунктах на производстве по указанию наркоматов, в ведении которых находятся соответствующие учебные заведения. В течение указанного срока наркоматам и учреждениям, в ведении которых находятся высшие учебные заведения и техникумы, запрещается оставлять на работе в управленческом аппарате окончивших учебу молодых специалистов» [Волохова]. Такие постановления принимались систематически, а специалисты, отправленные работать в конкретные регионы, города и села на определенный срок, зачастую оставались там на долгие годы. Конечно, распределение касалось и служивших в Вооруженных силах государства.
Однако главный момент активизации миграционных потоков был связан с быстрым развитием промышленности, ростом городов и других «строек всесоюзного значения», освоением целинных земель и осуществлением иных экономических проектов в 50-70-е гг. прошлого столетия – там, по описанию Н.В. Зверевой, где «местное население не обладало ни соответствующими навыками, ни необходимым уровнем социальной мобильности (в Средней Азии, Казахстане, Молдавии), а также в Прибалтике, где естественный прирост населения был так низок, что не мог обеспечить потребности быстро растущих городов в рабочей силе» [с. 165]. И хотя вектор миграционных потоков изменился уже в середине 70-х гг., тем не менее, к моменту распада СССР около 25,3 млн. этнических русских оказалось за пределами РФ.
Если в советский период соотечественники за рубежом рассматривались как чуждые, несогласные с политикой государства, а значит враждебные ему, и об оказании им какого бы то ни было содействия не велось даже речи, то в новых социально-политических условиях такая установка стала принципиально невозможной. Согласно выступлению директора Департамента по работе с соотечественниками за рубежом МИД России А.В. Чепурина, «отягощенное собственными экономическими трудностями в 1990-х годах, российское руководство "раскачивалось" и колебалось, прежде чем наконец проблемы соотечественников стали проблемами России, а работа на этом направлении начала приобретать конкретные очертания. Первой ласточкой явилось принятие Закона «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» в 1999 году».
Безусловно, законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» также следует отнести к данной группе, но они были направлены на решение узкого круга вопросов, касались лишь некоторых категорий людей, попадающих под определение «соотечественники за рубежом». Но главное, что и само это понятие получило трактовку лишь в законе 1999 г. Этот факт имеет особую значимость, так как и последующие нормативные акты, в том числе, Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающим за рубежом, оперируют именно данным определением, имеющим достаточно противоречивое содержание.
Итак, согласно Ст. 1 ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом»:
1. Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.
2. Под понятием "соотечественники за рубежом" (далее - соотечественники) подразумеваются:
- граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации (далее – граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом);
- лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства (далее - лица, состоявшие в гражданстве СССР);
- выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства (далее - выходцы (эмигранты));
- потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств (далее - потомки соотечественников).
Наиболее спорным представляется содержание п/п.2 и п/п 3 п. 2 настоящей статьи в части, касающейся выходцев из бывшего СССР, т. к. согласно комментариям к данному закону, «законодатель имел в виду всех граждан СССР, которые не переехали на постоянное место жительство в Россию, остались проживать в бывших республиках СССР, ныне независимых государствах и, судя по определению, являющихся на настоящий момент гражданами этих государств». Но «все граждане СССР» это представители коренных национальностей не только РСФСР, но и других республик – насколько в современных условиях верно считать их соотечественниками? В этом противоречии – камень преткновения принятия/непринятия рассматриваемой нами Государственной программы населением РФ. Ведь, по данным различных опросов, более половины постоянных жителей России испытывают неприязнь к мигрантам, особенно выделяя в их числе «кавказцев», чеченцев, цыган [Прусс, с.146, Ворсобин].
Е.Б. Бреева приводит ряд примеров негативного отношения коренного населения к переселенцам («В Краснодарском крае казаки несколько раз устраивали самосуд над переселившимися сюда абхазскими армянами. Подобное произошло ранее с турками-месхетинцами, которые были расселены в 13 областях Центральной России, но вскоре опять переселились на юг»). Исследуя причины возникающих конфликтов, она отмечает, что «жители России ожидали, что к ним приедут русские, а оказалось, что более половины в общем потоке беженцев составляют люди нерусских национальностей» [с.164-165].
В этой связи представляется первостепенным уточнить содержание категории «соотечественники за рубежом» и проводить адекватное информирование и потенциальных мигрантов, и население РФ о том, кто же действительно может стать участником Государственной программы. Вопросы пересмотра законодательства в отношении соотечественников не раз выносились на рассмотрение в Совете Федерации; так, в апреле 2006 года был предложен проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом». В законопроекте в дополнение к уже имеющимся критериям понятия "соотечественники" включено новое условие – признание лицом своих духовных, культурных связей с Российским государством, а также предусмотрено, что к российским соотечественникам за рубежом не относятся лица титульной нации иностранных государств.[с.8]