В приводимой стенограмме парламентских слушаний высказывались многократно возражения против «определения соотечественника по этническому принципу», против того, что «соотечественником может быть русский, татарин, чуваш, но не может быть украинец, армянин, грузин, таджик, еврей, российский немец, который живет в Германии…», подчеркивалось, что это противоречит «духу, букве всего российского законодательства» [, выступление председателя комитета Общественной палаты России В.А. Никонова, с. 35-36].
С другой стороны, как мы уже отмечали, именно приезд в Россию представителей людей, относящихся к коренным народам стран СНГ, других иностранных государств (например, на Дальнем Востоке более всего актуальна проблема китайской иммиграции) является фактором, провоцирующим рост ксенофобии. Следует признать также, что и вернувшиеся в Россию этнические русские также не всегда пользуются «принятием» местных жителей [Земляки, с.12-17].
Таким образом, выяснение вопроса об определении статуса соотечественника, содержания самого этого понятия, должно строиться не только на позиции парламентариев и юристов, рассматривающих его в контексте устоев российского законодательства, но и с учетом данных социологических исследований, где реципиентам было бы предложено отразить свое видение трактовки данной категории и выразить позицию к существующей миграционной политике. Более того, исследования эти должны предварять выработку законодательных актов. Сегодня, не решив эти вопросы, неверно переходить к реализации Государственной программы и рассчитывать на ее безболезненное принятие обществом.
Последние поправки в ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» были внесены 18.07.2006 года, т. е. после проведения рассматриваемых нами парламентских слушаний; изменения содержания понятия «соотечественники» в нем не отражено. Мы не имеем данных о судьбе указанного законопроекта, что свидетельствует о неразрешенности вопроса и его неугасаемой актуальности.
Другой взаимосвязанный с данной проблемой аспект – вопрос о признании и подтверждении принадлежности к соотечественникам, который, будучи актуализирован самим лицом, состоявшим ранее в гражданстве СССР или является эмигрантом или его потомком на основании его свободного выбора, согласно Ст. 3 закона, должен подтверждаться выдачей свидетельства установленного образца. На практике таких свидетельств не существует (для участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников соответствующие документы разработаны).
Несмотря на признаваемые законодателем несовершенства, рассматриваемый нами ФЗ действительно был знаковым, подчеркнувшим необходимость работы с соотечественниками, наметившим базовые направления в этой области. Другое дело, что провозглашенные меры остались декларативными. Исходные цели, определенные законом, состоят в оказании государственной поддержки и помощи соотечественникам в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права:
- свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал;
- устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественниками и связи с Российской Федерацией, получать информацию из Российской Федерации;
- создавать национально-культурные автономии, общественные объединения, средства массовой информации и участвовать в их деятельности;
- участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях;
- участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и Российской Федерацией;
- осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию.
Для достижения поставленных целей необходима разработка программ, состоящих из мероприятий, обеспечивающих эту возможность. Программы сотрудничества Российской Федерации по оказанию поддержки соотечественников, проживающих за рубежом, берут свое начало с Указа Президента РФ от 11 августа 1994 г. N 1681 «Об Основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» и Постановления Правительства РФ от 31 августа 1994 г. N 1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом». В настоящее время действует Программа работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 2.10.2006 №1370-р.
Программа, в том числе предусматривает совершенствование законодательства в области государственной политики в отношении соотечественников, и меры эти должны быть осуществлены в 2006-2007 гг., при условии выполнения данного положения возможно и разрешение поднятого нами выше вопроса о содержании категории «соотечественник за рубежом». Также предусмотрены мероприятия по содействию самоорганизации, информационному обеспечению соотечественников, защите их прав и свобод, меры по поддержке молодежи российской диаспоры и социально незащищенных слоев соотечественников.
В ноябре 2005 года в МИД России был создан Департамент по работе с соотечественниками за рубежом, а также ранее - Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом, призванные улучшить реализацию мероприятий.
Однако, согласно поставленным задачам исследования, наибольшую значимость для нас представляет иное направление работы с соотечественниками, определенное последней из означенных в законе целей – осуществление права на возвращение в РФ, содействие в реализации этого права – направление, означенное Президентом РФ в послании Федеральному Собранию в мае 2006 и активно разрабатываемое и реализуемое с указанного момента.
3. СОДЕЙСТВИЕ ДОБРОВОЛЬНОМУ ПЕРЕСЕЛЕНИЮ В РФ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ КАК НОВОЕ НАПРАВЛЕНИЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Рассмотрев основные этапы миграционной политики России и действующее законодательство в отношении соотечественников, мы переходим к непосредственному анализу Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом и принятых в ее исполнение региональных программ и иных нормативных актов.
Помимо ссылок на содержание программ, мы будем использовать различные публицистические материалы, оценивающие значение и сущность данных документов.
3.1 Государственная программа: содержание и оценка перспектив
реализации
Итак, Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, была утверждена Указом Президента РФ от 22.06.2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
В структурной схеме миграционной политики, представленной нами выше, содействие добровольному переселению соотечественников – важнейшая составляющая политики иммиграции, первой стадии, определяющей собственно основы создания системы регулирования миграционных потоков и определения положения мигрантов.
Преамбула программы отражает акцентированные ранее взаимосвязи миграционной и демографической политики (по-видимому, именно кризисная демографическая ситуация в стране явилась катализатором принятия данной программы, разрабатывавшейся одновременно с планированием претворения в жизнь приоритетных национальных проектов РФ, в частности, проекта «Здравоохранение», принятием Концепции государственной демографической политики, отводящей ведущую роль стимулированию рождаемости и сокращению смертности в стране), миграционной политики и интересов национальной безопасности и эффективного экономического развития (а именно усиление потенциала стратегически значимых для России территорий, грамотное распределение миграционных потоков, снижение диспропорций региональных рынков труда, социальной напряженности и т. д.).
Решение стоящих перед государством проблем видится законодателю, в том числе, и в обеспечении осознанного выбора соотечественниками места своего будущего проживания и работы с учетом социально-экономического положения субъектов РФ (вспомнив здесь концепцию трехстадийности миграционных процессов, отметим, что впервые эта программа предусматривает работу государства по активизации и совершенствованию хода первой стадии миграционного процесса – формированию территориальной подвижности населения, в отличие от большинства проектов по регулированию миграции, касающихся работы с уже переселившимися людьми – въехавшими трудовыми мигрантами, беженцами и др.).
Целью Государственной программы провозглашается стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.
Программа рассчитана на 2006-2012 гг. и включает три базовых этапа, на первом из которых – 2006 год – должна была быть осуществлена подготовка необходимых нормативных актов и создана система управления Госпрограммой. Собственно с 2007 года начинается переселение соотечественников, прежде всего, в определенные соответствующими постановлениями 12 пилотных регионов РФ (Амурская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Липецкая, Тамбовская, Тверская, Тюменская и Новосибирская области, Красноярский, Приморский и Хабаровский края), а также проводится первичный анализ итогов переселения. Третий этап (2009 – 2012 годы): предусматривает дальнейшую реализацию региональных программ переселения и оценку их результативности, а также при необходимости – проведение дополнительных мероприятий и определение проектов региональных программ переселения для дальнейшей реализации Государственной программы.