Розвиток суспільно-політичного та економічного життя України у другій чверті — середині XVIII ст. призвів до необхідності кодифікації права. Адже в досліджуваний період діяла велика кількість найрізноманітніших джерел права, норми яких нерідко дублювалися чи навіть суперечили одна одній, що створювало значні труднощі для їх застосування. Офіційним кодексом вважався Литовський Статут, складений у XVI столітті й виданий урядовою білорусько-українською мовою. Крім того, було дійсним і німецьке, так зване Магдебурзьке право, яким користувалися в містах з самоуправлінням (Чернігів, Ніжин, Переяслав, Стародуб, Козелець, Остер, Почеп, Погар); в полкових і сотенних козацьких судах мало провідне значення звичаєве право[16]..
Одним з перших кроків Правління гетьманського уряду(Далі: ПГУ) було продовження кодифікації українського законодавства, яке розпочалося зі створення комісії в 1728 р. Інструкція ПГУ зазначає: “з метою покращення правосуддя Малоросійського народу, Магдебурзькі права та Саксонські статути, за якими судиться Малоросійський народ, необхідно перекласти великоросійською мовою та звести з трьох прав у єдине. Необхідно докласти всіх зусиль та виконати попередній наказ якомога швидше, оскільки в цьому є велика необхідність”.
14 червня 1734 р. члени Генерального військового суду (Далі: ГВС) звернулися до Голови ПГУ князя О. Шаховського за роз’ясненням, якими законами слід керуватися у своїй роботі, через протиріччя між Литовським Статутом, Саксонським зерцалом та російським Порядком про покарання вбивць та крадіїв.
Таким чином, ПГУ повернулося до питання про необхідність відновлення кодифікації законодавства, яка була розпочата ще за гетьманування Д. Апостола. Ідея кодифікації була підтримана російським урядом, який плекав надію наблизити правову систему України до російської.
Кодифікація права була однією з форм наступу російського царизму на автономію України на початку XVIII ст., і мала на меті заміну українського права, базованого на Литовських Статутах та Магдебурзькому праві, загальнодержавним російським законодавством. Російський уряд прагнув усунути розбіжності, які існували між загальноімперським законодавством і чинним на Лівобережній Україні, для якнайшвидшої ліквідації її автономного статусу [17]..
Внаслідок соціально-економічного і політичного розвитку Гетьманщини вже у першій половині XVIII ст. назріла необхідність кодифікації права на території регіону і склались для цього фактично всі умови. Керівні кола держави — ініціатори систематизації — ставили за мету подолати цим самим кризу у правовій галузі, яка щодалі поглиблювалась, а також передбачали закласти підгрунтя національної законодавчої бази, закріпивши політичну автономію України.
Найбільш зацікавленими у законотворчому процесі були козацька старшина й вище духовенство, які, сконцентрувавши у своїх руках величезні матеріальні багатства і всю повноту місцевої влади, намагалися зрівняти і затвердити становий статус старшини і шляхти.
Ідея необхідності кодифікації українського права знайшла відображення в одному з пунктів “Рішучих статей” гетьмана Д. Апостола, який передбачав створення комісії для “рассмотрения книг правнûх и составления из них общего свода”. Однак, насправді зазначена комісія не була створена. Тому в інструкції від 8 серпня 1734 р. Голові ПГУ князю О. Шаховському Сенат наказував створити спеціальну комісію з 12 членів для вироблення Зводу українських законів. Причому інструкція передбачала переклад законів не українською, а російською мовою. Члени комісії призначалися Головою ПГУ князем О. Шаховським. Немає сумніву, що всі вони належали до розряду доброзичливців Російської імперії. До комісії увійшли 5 духовних осіб: архимандрит Київської єпархії Дубневич, ігумен Переяславської єпархії, ченець Печерського монастиря Юскевич, ігумен Чернігівської єпархії Макошинський, протопоп Р. Савецькой; 1 представник городян — з київського магістрату — Нечай; 6 представників військових: хорунжий Лубенського полку Столковський, Мглинський сотник Григорій Стороженко і бунчуковий товариш Семен Чуйкевич, В. Дмитрашенко та Райга. Крім того, до комісії увійшли тільки двоє українських урядовців — генеральний суддя Іван Борозна і полтавський полковник Василь Кочубей [18].. Для технічної роботи з перекладу і редагування законів російський намісник додав ще 6 осіб. Загалом комісія складалася з 18 осіб.
Працювала комісія в Москві, але звітувала перед головою ПГУ, який перебував у Глухові. Так уряд Російської імперії прагнув ізолювати членів Кодифікаційної комісії від впливу генеральної старшини та відволікань на приватні справи.
Аналіз архівних джерел свідчить, що голова ПГУ князь О. Шаховський багато уваги приділяв роботі Кодифікаційної комісії. Так, у 1734 р. він надіслав комісії “Вûсокоповажнûй листовнûй указ” з вимогою повідомити про наявні результати і пояснити причини повільної роботи. У відповіді члени Кодифікаційної комісії повідомляли, що “їхня справа дуже важлива”, а повільність роботи пояснювали наступними факторами:
1) затримками у зв’язку з відсутністю інструкцій та наказів;
2) довготривалістю перекладу законодавчих актів, написаних латинською мовою; 3) необхідністю переробки 3-х розділів. Крім того, І. Борозна скаржився на окремих членів комісії, які не обізнані з правом, від чого більше суперечок, ніж роботи.
Отримавши повідомлення від членів Кодифікаційної комісії, голова ПГУ наказав повідомити конкретніше, хто з членів комісії не виявляє сумлінності в роботі. І. Борозні наказувалося суворо контролювати, щоб під час кодифікаційної роботи працювали згідно з наказами імператриці та інструкціями, наданими ПГУ. Щодо осіб, які не виявляють сумління, князь О. Шаховський рекомендував І. Борозні своєю старанністю показувати приклад іншим членам комісії. У спірних питаннях голова ПГУ рекомендував керуватися передусім наданими інструкціями і почуттям вірнопідданості імператриці, а у випадку неможливості вирішити суперечку самостійно наказував повідомляти до ПГУ.
Голова Кодифікаційної комісії І. Борозна неодноразово звертався до голови ПГУ за роз’ясненнями. Таким чином, між Кодифікаційною комісією та ПГУ встановилося постійне листування з інструкціями та повідомленнями.
Зокрема, Голові Кодифікаційної комісії була дана необмежена влада над іншими членами, яка виявилася в “смотрении за ними и донесении об их отлучениях и неповиновениях”. Крім того, ПГУ вимагало проводити засідання колегіально, щоб “ліниві соромилися і працювали сумлінно”[19]..
Важливо зазначити, що уряд Російської імперії вважав роботу Кодифікаційної комісії технічною процедурою перекладу і систематизації законів та звичаїв, які діяли в Україні. Проте вже восени 1734 р. виявилися значні розбіжності в поглядах членів комісії щодо принципів Зводу законів. Так, А. Дубневич, Онісшевич, Столповський та Думітрашка висунули ідею створення самостійного кодексу законів, хоча ця ідея була критично оцінена генеральним суддею І. Борозною: “Хотели новое какое право составить непорядочно и необстоятельно...”[20]..
Натомість І. Борозна пропонував прийняти за основу майбутнього кодексу Литовський статут, зберігши його структуру, виділити невідповідні обставинам норми та доповнити нормами Магдебурзького права. Однак, такий “Проект” роботи над зве-денням був суворо засуджений О. Шаховським. Голову ПГУ не влаштовувало перетворення проблеми юридичної в проблему політичну: І. Борозна фактично ставив питання про повернен-ня до первинних основ української автономії: “…а Богдан-де Хмельницкий не с каким другим правом под вûсокодержавную руку монаршую подался и просил, только с польским княжества Литовского правом, названнûм Статутом... А Богдану Хмельницкому... права и вольности козацкие, какие от королей польских себе надданнûе имели, и со онûми под великодержавную руку монаршию поддалися, подтверждаются, как о том и в грамоте... императрицû 1734 генваря 31 дня... напечатано...”[21].. Зрозуміло, що включення до Зводу тексту, який юридично закріплював гетьманство, було для російського уряду неприйнятним. При цьому О. Шаховський вже давно вбачав у генеральному судді гетьманські амбіції: “Показûвает себя, яко... паче других к пользе малороссийского народа старание имеет, в ту надежду, как бû от малороссийских обûвателей похвалу себе иметь...”[22].. Не менш жорстку протидію викликали і спроби І. Борозни передати Звід законів не до ПГУ, а на розгляд Ради старшини. Князя О. Шаховського не влаштовувало перетворення комісії на законодорадчий парламент. Тому голова ПГУ відкинув не лише ідею переведення комісії до Глухова, але й пропозицію І. Борозни назвати Звід “Книгою прав малоросійських”.
Голову ПГУ хвилювало, що попри функціонування комісії в Москві, над нею не було встановлено реального контролю. Для виправлення ситуації князь О. Шаховський запропонував включити до складу комісії російського представника, що було затверджено указом імператриці від 2 грудня 1735 р.: “до 12 духовних та світських осіб, які займаються укладанням Зводу законів, призначити одну персону з великоросіян, щоб ті малоросіяни під контролем цієї персони виконували свою справу професійніше та скоріше”[23]..
Таким чином, цим наказом було розширено повноваження ПГУ з контролюючих до безпосередньої участі у роботі Кодифікаційної комісії.
В 1736 р. робота комісії була прискорена передусім у зв’язку з готовністю російського уряду до компромісу на ґрунті станових інтересів старшини. Зміна позиції петербурзьких офіційних кіл була пов’язана з Російсько-турецькою війною. В урядових колах Російської імперії вважали за потрібне зробити дещо для “удовольства и приласкания України, чтобû недовольная старшина пользуясь войной, не произвела восстание”[24]..