Признаки кризиса. Почему мы говорим о кризисе статистики миграции в России, и каковы его признаки? Потому, что в условиях, когда регулирование миграционных процессов заявлено в качестве одного из государственных приоритетов:
Какими источниками данных о мигрантах располагает Россия?
В настоящее время в России существуют или должны быть созданы в ближайшее время, по меньшей мере, около десятка постоянно обновляемых источников статистической информации по отдельным категориям мигрантов1. В принципе, эти системы должны собирать данные о мигрантах практически всех категорий - внутренних и внешних, граждан России и иностранцев, долгосрочных (намеревающихся жить на новом месте не менее года) и краткосрочных2. При этом ни один из названных источников не дает полной картины миграционной ситуации. Комбинировать или сравнивать их данные крайне сложно, т.к. методики сбора первичной информации и, тем более, ее обработки, не согласованы.
То есть, в рамках отдельных систем определяется либо число мигрантов какой-то определенной категории (например, лиц, ищущих убежища), либо фиксируется число событий, а не людей (как это делает пограничная статистика в отношении фактов пересечения границы). В настоящее время ведется работа по объединению всех источников информации об иностранных мигрантах в рамках Центрального банка данных иностранцев. К сожалению, большинство административных источников закрыты для общественности, даже в тех случаях, когда для этого нет объективных оснований. Условия доступа пользователей к агрегированным данным не определены и часто зависят от личных знакомств и связей.
Таблица 1. Основные источники данных о мигрантах в Российской Федерации3
| Ведомство, ответственное за сбор первичной информации | Оценка качества | Оценка доступности для общественности | ||
| 1 | Текущий учет на основе данных о регистрации по месту жительства (внешняя миграция граждан РФ и внутрироссийская миграция) | МВД | Неадекватное (недоучет значительных объемов внутренней и международной миграции) | Доступна, публикуется в печатном виде |
| 2 | Данные о разрешении на въезд (в РФ) и на выезд (из РФ) для постоянного жительства | МВД | Соответствует специфике данных (получение разрешения не всегда сопровождается переездом или не совпадает во времени) | Имеются в Госкомстате |
| 3 | Данные о численности привлеченной иностранной рабочей силы (число разрешений на работу) и данные о численности российских граждан, трудоустроенных за границей | МВД (ФМС) | Умеренное | В развернутом виде не публикуется, доступна с ограничениями |
| 4 | Данные о численности студентов, прибывших из-за рубежа и численности студентов, нуждающихся в общежитии (в т.ч. – внутренних мигрантов) | Министерство образования РФ | Достаточно хорошее | Доступны, но публикуются нерегулярно |
| 5 | Статистика разрешений на временное проживание и видов на жительство | МВД (ПВУ?) | В разработке, качество должно быть адекватным, но есть вероятность повторного счета мигрантов (при выдаче вида на жительство лицам, имевшим разрешение на временное проживание) | Условия доступа и место публикации не известны |
| 6 | Статистика на основе миграционных карт | МВД (ФМС) | В стадии формирования, качество не поддается оценке . | Условия доступа и место публикации не известны |
| 7 | Данные о числе беженцев и вынужденных переселенцев в РФ | МВД (ФМС) | Адекватное | Доступны и публикуются в достаточном объеме в ежегодниках Госкомстата |
| 8 | Данные Федеральной пограничной службы о числе иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших на территорию РФ и выбывших за ее пределы | ФСБ (ФПС) | Не поддается оценке, т.к. не ясна процедура получения первичной и агрегированной информации, фиксируются факты пересечения границы, а не физические лица. | Агрегированные данные доступны в общем виде, публикуются в ежегодниках Госкомстата |
| 9 | Статистика выданных виз и отказов | МИД | Не поддается оценке ввиду отсутствия публикации | Доступ крайне ограничен (только для служебного пользования), не публикуется. |
В настоящей статье мы остановимся на некоторых наиболее важных моментах, характеризующих современное состояние учета миграции в России.
В чем проявляется неадекватность текущего учета миграции? Когда заходит речь о том, сколько, к примеру, в Россию прибыло мигрантов, сколько их из России выбыло, принято оперировать данным официальной статистики, часто не имея представления о том, каким образом они формируются и насколько соответствуют истине.
На протяжении нескольких десятилетий главным, (и практически единственным, кроме переписей и редких обследований), источником данных о миграции в России (и ранее - СССР), был так называемый текущий учет. Эта национальная система сбора и обработки информации появилась практически одновременно с паспортной системой в тридцатых годах прошлого века и стала ее вечным спутником. Оформляя прописку по новому месту жительства, работники адресных бюро (а позднее - паспортных столов), составляли на мигрантов несколько первичных учетных документов. Часть из них оставалась в милиции, а так называемые "адресные листки прибытия" (или выбытия)4, направлялись на обработку в органы государственной статистики.
Можно по-разному относиться к прописке или регистрации, но определенно следует признать, что на этой основе была создана и успешно работала в течение почти 70 лет уникальная система сбора данных о миграции. Эти данные позволяли исследовать объемы миграционных потоков по направлениям и их состав. Но именно эта система пострадала наиболее всего в годы реформ, поскольку авторы изменений, законодательно внесенных в систему регистрации, не предусмотрели, как это может отразиться на учете миграционного движения5.
Главный недостаток современного текущего учета - значительная недооценка реальных объемов миграции. Проблема статистики внутренней миграции состоит в недоучете больших совокупностей мигрантов, особенно в регионах, притягивающих население. В конце 1995 года МВД изменило процедуру регистрации (прописки). При этом мигранты были искусственно разделены на 2 категории: постоянных, (регистрируемых по месту жительства), и временных, (регистрируемых по месту пребывания).
В соответствии с правилами, изданным в МВД в конце 1995 года, листки статистического учета мигранта составляются только на постоянных мигрантов. При этом срок временной регистрации практически не ограничен. Ранее его можно было неоднократно продлевать в течение года, теперь регионы сами решают, как часто мигранты должны проходить перерегистрацию. В Москве период временной регистрации может достигать 5 лет, и мигрант, тем не менее, не будет включен в статистическое наблюдение. При этом альтернативного учета временных мигрантов в МВД не производится. В рамках административной статистики МВД учитываются лишь факты выдачи свидетельств о временной регистрации, в том числе, повторно.
В области учета внешней миграции также существуют значительные трудности, в первую очередь касающиеся учета прибывающих. В течение последних лет МВД несколько раз меняло правила регистрации иностранных граждан в РФ. Введение, сначала в 2000 году, а затем в 2003 году новых правил регистрации иностранцев (после получения ими разрешения на временное проживание и вида на жительство) привело к значительному сокращению числа учтенных государственной статистикой событий переезда, т.е. своеобразным "провалам" в сборе первичных данных. Это во многом объясняет резкое "снижение" миграционного притока в Россию, зафиксированного государственной статистикой в последние годы6. При этом реально мигранты продолжали прибывать в Россию, но, уже не попадая в поле статистического наблюдения, поскольку регистрировались теперь "по месту пребывания", не имея основания для постоянной регистрации "по месту жительства".
Полагаем, что здесь необходимо сделать некоторые пояснения, касающиеся хронологии изменений правил учета мигрантов. Основная проблема состоит в том, что нормативный акт, в котором определяется процедура сбора первичной информации о мигрантах, меняющих место жительства, (составление первичной статистической формы №12), относится только к гражданам Российской Федерации. Этот документ, в котором описываются категории мигрантов, подлежащих учету в рамках государственной статистики, называется "Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства" (1995 год).
Разработчики этих Правил оказались заложниками ограничений Закона о свободе передвижения и выбора места жительства, который также относится только к гражданам РФ. В то время (в начале 1990-х годов) еще не существовало адекватного законодательства относительно иностранцев, прибывающих и остающихся в России. До 2002 года правовое положение иностранных граждан регулировалось Законом 1982 года и Постановлением Кабинета министров СССР (от 26 апреля 1991 года №212), не способными адекватно определить процедуру регистрации иностранцев в России. В то же время имела место инерция в практике регистрации: еще сильны были ощущения принадлежности к одному государству жителей бывших союзных республик, многие из которых имели паспорта СССР. Поэтому в 1997 году было решено регистрировать и учитывать этих людей так же, как граждан России7. В мае 2002 года это решение по сути дела было отменено8.