Миграция. В чем минусы и плюсы (стр. 6 из 9)
С октября 2000 года в соответствии со специальным Указанием МВД РФ9 все иностранные граждане и лица без гражданства должны были сначала в обязательном порядке получить вид на жительство, а уже затем регистрироваться в обычном порядке. В некоторых регионах были изданы инструкции, предписывающие порядок регистрации иностранцев после получения ими вида на жительство. Вслед за этим документом были изданы региональные инструкции о порядке регистрации лиц, не являющихся гражданами России. В том числе в них предписывалось составление на этих людей листка статистического учета мигранта10.
Поскольку вид на жительство, в соответствии с законодательством, тогда могли получить только ближайшие родственники граждан и резидентов России - супруги и дети (исключая родителей, братьев и сестер), резко сократился контингент формально зарегистрированных мигрантов. В действительности, все, кто не смог получить вид на жительство, были вынуждены регистрироваться по месту пребывания, то есть, перейти в категорию, не подлежащую статистическому наблюдению.
После принятия в 2002 году Закона о правовом положении иностранных граждан, правила регистрации иностранцев стали в большей степени соответствовать законодательству, в том смысле, что листки статистического учета мигранта на иностранцев более составляться были не должны. Тем не менее, опубликованные Госкомстатом сведения о распределении мигрантов, прибывших в Россию на жительство из-за границы, показывают, что в 2002 году из 184612 прибывших, 166325 (90,1%) были гражданами РФ, а 15311 - иностранцами. В 2003 году эти потоки составили 129144 - всего, 108767 (84,2%) - граждане РФ и 17257 - иностранцы11.
О чем это говорит? Скорее всего, инструкции 2000 года, согласно которым листки статистического учета составлялись на иностранцев, получивших вид на жительство, не были отменены специальными указами или распоряжениями. Поэтому сейчас сложилась парадоксальная ситуация - сотрудники милиции, производящие регистрацию, руководствуются разными нормативными актами, часто устаревшими или противоречащими друг другу. В органах регистрации нет единого подхода к составлению первичных форм статистического учета. Причем разные подходы, при отсутствии контроля, могут, по-видимому, применяться, как в различных регионах, так и разными сотрудниками, работающими в одном и том же пункте регистрации. Где-то в отношении иностранцев учет по форме 12 вести прекратили, а где-то по-прежнему ведут. Иными словами, государственная статистика утратила одно из своих главных преимуществ - единство методики сбора первичной информации на территории всей страны. Теоретически, если бы все работники паспортно-визовых подразделений МВД строго следовали Правилам регистрации граждан РФ по месту пребывания и месту жительства, то государственная статистика "увидела бы" только миграцию граждан России. Остается задать вопрос: может ли считаться достоверной национальная статистика, не имеющая под собой единой методики сбора первичной информации во всех регионах?
Еще хуже обстоят дела с учетом выбытий из России. В соответствии с законодательством, люди, меняющие место жительства не обязаны сниматься с регистрационного учета в прежнем месте. Если переезд осуществляется внутри РФ, отметка о выбытии делается после того, как из паспортного стола по новому месту жительства поступит информация о прибытии мигранта. В отношении международной миграции эта процедура стала невозможной.
С регистрационного учета снимаются, вероятно, только те люди, которые продают свое жилье в связи с выездом из России за рубеж на постоянное жительство. Остальные имеют полное право с регистрационного учета не сниматься. Как отмечают статистики, до недавнего времени некоторые страны, куда на постоянное жительство направлялись основные потоки мигрантов из РФ, требовали документы о снятии с регистрационного учета в России. В последние годы эти требования были сняты практически везде, за исключением некоторых государств, входящих в СНГ12.
Это обстоятельство приводит к значительным расхождениям в определении объемов миграции из России по данным российской статистики и статистики страны вселения13. По некоторым оценкам числа иммигрантов из России, фиксируемые зарубежными источниками, как минимум на 20% превосходят данные МВД14. Расхождения в точности прибывших и вывших приводят к тому, что публикуемые Госкомстатом данные о миграционном сальдо далеки от реальности.
Если обратиться к истории, то мы увидим, что учет миграции - это "вторичный продукт" паспортной системы и института прописки. Как отметил в своем эссе о советской паспортной системе В. Попов, в стране всегда существовал двойной учет движения населения, важнейший - в милиции, второстепенный - в Госплане. В период становления паспортной системы приоритет в задачах адресных бюро определялся специальной инструкцией 1935 года и был следующим, во-первых, оказание содействия административным органам в розыске необходимых им лиц, во-вторых, выдача справок о местожительстве граждан и лишь в-третьих, учет движения населения. В приказе НКВД от 16.12.1938 указывалось, что адресные бюро создавались для улучшения работы милиции по розыску преступников, а не для учета движения населения15.
Отметим, что в инструкции, действующей в настоящее время16, среди множества функций, возложенных на паспортно-визовые службы, (осуществляющие регистрацию мигрантов), учет движения населения не значится вовсе17. Однако в современных условиях становится очевидно, что учет мигрантов вовсе не внутреннее дело МВД. Это министерство должно все-таки отвечать за внутренние дела всего государства, а не только самого себя. Поэтому так важно сменить ведомственный подход на государственный и по-другому посмотреть на проблему учета миграции.
Учет учебной миграции как пример несоответствия государственной статистики реальной ситуации. Масштабы недоучета долгосрочных мигрантов можно показать на примере учебной миграции. После введения в середине 1990-х годов новой системы регистрации, иногородние студенты определялись как категория, подлежащая регистрации по месту пребывания. Известно, что в среднем обучение в средних специальных и высших учебных заведениях России длится не менее 4 лет, а пост-дипломные программы - 2-3 года. Намного логичнее было бы учитывать этих мигрантов как лиц, сменивших место жительства, что и делали работники паспортных столов до недавнего времени.
Однако опубликованные за последние годы данные Госкомстата о числе лиц, сменивших место жительства в связи с учебой, показывают быстрое уменьшение объемов учебной миграции в России, в том числе - внутренней. К счастью, ничего подобного на самом деле не происходит. "Уменьшение" объемов учебной миграции лишь результат того, что многие паспортные столы заменили регистрацию студентов по месту жительства (с составлением листка статистического учета мигранта) на регистрацию по месту пребывания. Ранее иногородние студенты, как правило, регистрировались по месту жительства, т.к. заключали с администрацией учебного заведения договор аренды помещения (общежития), дававший право на оформление постоянной регистрации (на время учебы). В последнее время, по-видимому, произошло изменение процедуры регистрации иногородних студентов. Многие паспортно-визовые подразделения перестали относить студентов к категории регистрируемых по месту жительства и прекратили составлять на них листок статистического учета мигранта, при этом исключая их из статистического наблюдения. Но самое главное состоит в том, что в этом вопросе в разных регионах так же, как при общем учете иностранных мигрантов, нет единого подхода. Только этим можно объяснить, что какая-то часть учебных мигрантов все-таки попадают в поле статистического учета.
Наиболее наглядно масштабы недоучета учебной миграции государственной статистикой можно увидеть при сопоставлении объемов прибывших на учебу из-за рубежа и данных Минобразования о числе студентов из других стран, принятых в высшие и средние профессиональные учебные заведения России18.
Рисунок 1. Число учебных мигрантов, прибывших из-за рубежа в РФ по данным Министерства образования и данным Госкомстата РФ (человек)
Рассчитано по: "Образование России-2002", Статистический информационно-аналитический сборник, Министерство образования РФ, М., 2003, CD; Ежегодники Госкомстата России "Численность и миграция населения Российской Федерации." за 1997-2002 годы.
Данные Министерства образования отражают постоянный рост численности прибывающих из-за рубежа студентов. Данные Госкомстата, напротив, указывают на равномерное и довольно быстрое снижение учебной миграции из-за рубежа России. При этом нужно отметить, что теоретически данные министерства образования в любом случае должны быть меньше, чем данные Госкомстата. Во-первых, в первом случае речь идет только студентах государственных вузов и средних профессиональных учебных заведений, старшеклассники в статистику не попадают. Более того, Министерство образования приводит цифры только относительно студентов государственных учебных заведений. В то же время, данные Госкомстата должны охватывать более широкие возрастные границы и все формы обучения.