Одним из источников путаницы в цифрах неожиданно стал Закон о квотах на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности. Когда были опубликованы квоты на 2004 год, во многих средствах массовой информации появились заголовки примерно такого звучания: "В 2004 году в Россию на работу смогут приехать 213 тысяч иностранных граждан. Это более чем в два раза меньше, чем раньше" или "Гастарбайтеров уполовинили"27. В то же время, в газете ФМС "Миграционный вестник" от 26 марта 2004 года было опубликовано интервью с прежним главой ФМС, в котором, в частности, было сказано, что если в 2003 году в РФ официально трудились 378 тысяч иностранцев, то в нынешнем ожидается, что их будет не менее 450 тысяч.
В чем же причина таких расхождений в оценках, и как соотнести эти цифры с тем, что сказал глава (на тот момент) ФМС? Оказывается, квота касается только лиц, которым требуется виза для въезда в Россию. Непосредственно из Закона о правовом положении иностранных граждан и о квотах это понять трудно. Судя по всему, даже сами чиновники не знают об этой особенности, иначе более аккуратно оперировали бы этими данными. Почему бы законодателю, или руководителям ФМС при общении со средствами массовой информации не уточнить, к кому относятся публикуемые цифры, чтобы не возникло путаницы, которой вокруг миграции хватает и без того.
Центральный банк данных иностранных граждан лиц без гражданства. Нельзя сказать, что власти не предпринимают никаких мер для того, чтобы улучшить ситуацию со статистикой миграции, в первую очередь - международной. Принятый в 2002 году Закон о правовом положении иностранных граждан (статья 26), предусмотрел создание Центрального банка данных иностранцев, находящихся на территории России. В принципе, это чрезвычайно нужное и важное дело, которое может привести к появлению в нашей стране динамичной и масштабной национальной системы сбора и обработки данных о зарубежных мигрантах.
Однако, ситуация, сложившаяся вокруг создания этого банка данных пока совсем неясная. Вопросы конструирования его макета, структуры данных, методик и программы их разработки, оказались недоступны для обсуждения в профессиональных кругах специалистов, работающих с данными о населении и, в частности, о мигрантах. Гражданская наука и государственная статистика не допущены к участию в обсуждении даже самых общих вопросов создания этого банка данных, не говоря уже о вопросах перечня переменных, которые будут вноситься в базу данных, алгоритма их обработки, коррекции, агрегирования и так далее. Вопросы доступа к обобщенной информации также пока не обсуждаются.
К разработке банка данных привлечены ведомства, в основном далекие от традиционной статистики населения28. Создание конструкции банка данных поручено организациям, выигравшим конкурс в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия", которая курируется Министерством связи и информатизации. Закрытость этой темы для обсуждения в кругу специалистов в области учета населения, ученых и практиков, не позволяет оценить, насколько этот банк данных будет приспособлен для статистической обработки информации, как будет происходить корректировка ввода, оценка его качества и т.д. В развитых странах методики формирования государственной статистики, в том числе собираемой административными системами, открыты и опубликованы.
В своих выступлениях руководители МВД и Федеральной миграционной службы пока говорят только об одной функции банка данных - контрольной, что еще раз указывает на то, что он будет приспособлен в основном для поиска индивидуальных сведений о конкретных лицах. Насколько он будет годен для обработки массивов информации, пока не известно. Равно, как не известны показатели, которые планируется разрабатывать, не определен круг потенциальных пользователей и условия доступа к данным.
Для анализа массовых процессов и явлений требуются не индивидуальные, а обобщенные, обезличенные данные, при получении которых должны соблюдаться определенные правила и учитываться особенности предмета учета, в данном случае, мигрантов. Поэтому так важно еще на этапе проектирования банка данных предусмотреть возможности работы с массивами информации, получать не только самые простые распределения признаков, но и возможность анализировать более сложные их сочетания.
Будет ли это учтено при проектировании банка данных, не известно. Сможет ли государство получить развернутую характеристику совокупности иностранных граждан, пребывающих в России, кроме половозрастного состава и структуры по гражданству и странам прибытия? Иными словами, пока не ясно, получит ли в результате Россия мобильную базу данных, похожую на регистры иностранцев в ряде развитых стран.
Открытым остается вопрос публикации данных в открытом для общественности формате. В информационном сообщении, о ходе работы по созданию ЦБД, которое в узких кругах не так давно распространили его заказчики, прямо сказано, что обмен информацией будет осуществляться между абонентами банка (федеральными министерствами и ведомствами РФ) в соответствии с регламентом.
Соображения конфиденциальности не объясняют нежелания основных ведомств, отвечающих за создание банка данных (в первую очередь - МВД), более открыто обсуждать ход создания ЦБД и условия доступа к агрегированным данным. Вспомним недавнюю историю с базой данных клиентов крупнейшего оператора сотовой связи России, когда диски с конфиденциальными сведениями о частных лицах практически свободно продавались на рынке. Это позволяет говорить о том, что часто у нас агрегированные данные оказываются защищенными лучше, чем частные.
Причины и последствия кризиса статистики миграции. Безусловно, сложившаяся ситуация в области учета миграции, (в первую очередь внешней), во многом связана, как с объективными, так и субъективными причинами. К первым можно отнести:
Однако, мы полагаем, что в настоящее время главными причинами кризиса в области учета миграции, как внешней, так и внутренней, выступают обстоятельства скорее субъективные, чем объективные:
К чему приводит ситуация, сложившаяся в области учета миграции в РФ? Во-первых, главная система сбора данных о мигрантах, текущий учет, не в состоянии выполнять свои основные функции, т.е. уже не дает возможности измерить объемы потоков по направлениям, описать их структуру, и, тем более, объяснить причинно-следственные связи между исследуемым процессом и другими общественными и экономическими явлениями. Ситуация такова, что отсутствуют достоверные сведения относительно объемов миграции. Искажен их состав, поскольку из учета выведены важнейшие категории долгосрочных трудовых и учебных мигрантов, поэтому, как отмечалось выше, лишенной смысла является публикуемая информация о причинах переезда. Это, в свою очередь, делает весьма проблематичной аналитическую работу по объяснению и прогнозированию миграционных процессов. Утрачено одно из главных преимуществ государственной статистики - единство методики сбора данных на всей территории страны.
Во-вторых, использование "альтернативных" источников, не предназначенных для статистических целей, приводит к тому, что неверно интерпретированные или тенденциозно понятые цифры, тиражируются в интервью руководящих лиц, непосредственно связанных с разработкой миграционной политики России, распространяются посредством СМИ, и, в итоге используются для влияния на настроения в обществе и правительстве. Постоянное напоминание о криминальных последствиях миграции и о миллионах "чужих", оказывающих "давление на рынок труда" и создающих "запал социальной мины", формирует общественное и государственное мнение и оправдывает преобладание в миграционной политике России ограничительных и запретительных методов. Многократное завышение числа нелегальных мигрантов, тенденциозные комментарии ситуации с акцентом на криминальные аспекты, нагнетание страстей, может использоваться для обоснования новых финансовых вливаний из бюджета в ведомства, ответственные за регулирование миграционных процессов в России29.
В-третьих, в сложившихся условиях миграционная политика Российской Федерации не имеет четких ориентиров в отношении объемов и состава миграционных потоков как внутренней, так и международной миграции, или эти ориентиры искажены. Научное сообщество не имеет основы для анализа миграционных процессов и выработки рекомендаций в отношении миграционной политики. Труд ученых и статистиков лишается моральных стимулов, поскольку связан с обработкой заведомо некорректных данных. Образуются невосполнимые "провалы" в данных, нарушаются ряды наблюдения.