•во-первых, библиотеки во всех случаях могут создаваться и при наличии всего 200 жителей - норма для нормальной стационарной библиотеки явно недостаточная, чтобы обеспечить требуемую нагрузку;
•во-вторых, устанавливая верхний предел численности населения в зоне обслуживания, мы толкаем на дробление библиотечной сети, т. к. в местах с более высокой плотностью населения в нормальной по радиусу зоне обслуживания может проживать значительно более 600 жителей.
Явным нарушением федерального закона является предоставление трудовому коллективу библиотеки права принимать ее устав. Подобного рода недостатки имеют место и в ряде других законодательных актов субъектов Федерации. Так, к примеру, вызывает сомнение целесообразность закрепления в библиотечном законе Республики Тыва квоты ассигнований, которые должны выделяться на библиотеки - от 15 до 25 % от общих расходов на культуру. Если бы здесь было сказано о минимуме, то вопроса бы не возникло.
С целью обеспечить определенное методологическое единство на более высокий уровень законотворческой работы на местах в Министерстве культуры РФ была создана специальная комиссия, которая в начале 1996 г. подвела первые итоги проведенной в регионах работы, направила в республики, края и области рекомендации «Основные принципы и методика формирования библиотечного законодательства субъектов РФ» и обстоятельный аналитический обзор, важный для координации и стимулирования местной инициативы, обмена опытом. Подготовка законов - достаточно сложный и трудоемкий процесс, длящийся иногда годами. Имеется определенная система правил, регламентирующих порядок разработки, оформления, представления, рассмотрения и принятия законодательных актов. Например, для федерального уровня он определен Указом Президента от 14 января 1993 г. N 48 «О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и администрации Президента по ведению законопроектных работ», на региональном уровне он может регулироваться местным законом, аналогично закону Краснодарского края «О правотворчестве и нормативно-правовых актах» от 26 мая 1995 г. или другими нормативными актами. Основной объем подготовительной работы с проектами законов по библиотечным проблемам традиционно выполняется библиотекарями-профессионалами, включаемыми органами исполнительной или представительной власти в соответствующие подготовительные комиссии.
До начала работы над проектом закона обычно четко определяется существо проблемы, которую имеется в виду решить в законопроекте; изучается действующее и ранее действовавшее отечественное и зарубежное законодательство, имеющее отношение к возникшей проблеме, данные о практике его применения; выводы науки по решаемой проблеме определяется правомерность решения проблемы с помощью закона, устанавливаются организации, с интересами которых связана решаемая проблема, намечается форма их участия в совместной работе.
С принятием двух федеральных и региональных библиотечных законов законотворческая деятельность в этой сфере, надо полагать, не закончится. Подтверждением этого предположения может служить уже начавшаяся работа над уточнением и дополнением закона о культуре. Через некоторое время безусловно возникнет необходимость соотнесения и корректировки всей совокупности законодательных актов по библиотечному делу с учетом устранения противоречий, недостатков и более широкого использования имеющихся наиболее удачных решений правовых проблем, с которыми сталкиваются библиотеки и органы управления ими. В принципе в библиотечном законодательстве будущего с возможно большей полнотой должны найти отражение все принципиально важные проблемы библиотечного дела, его становления и развития, связанные с требованиями общества, которые оно считает необходимым предъявить участникам этого процесса для обеспечения их плодотворной, эффективной деятельности на том или ином этапе своего развития.
При дальнейшем совершенствовании федерального и регионального библиотечного законодательства вероятно есть необходимость обратить внимание на решение следующих проблем:
1) закрепление принципа равных возможностей граждан в пользовании услугами библиотек, реализуемого прежде всего через установление нормы территориальной доступности библиотечных пунктов, минимального их обеспечения штатом, помещением, фондом документов и через бесплатность пользования межбиблиотечным абонементом;
2) более четкое обозначение механизма осуществления надзора за выполнением библиотечного законодательства и применения санкций в случаях его нарушения;
3) расширение мер и совершенствование механизмов, обеспечивающих возможность большего влияния населения на библиотеки и административные органы управления библиотеками;
4) предоставление общественным объединениям библиотечных работников права законодательной инициативы;
5) введение системы стимулирования местной инициативы в улучшении библиотечного дела, например, путем поддержки работы по составлению на местах программ и планов развития или укрепления сети общедоступных библиотек, долевого участия в строительстве библиотечных зданий, начинаемого муниципалитетами, организации соревнования между муниципальными образованиями за лучшие показатели библиотечной работы;
6) более четкое обозначение прав учредителей библиотек в соответствии с нормами гражданского законодательства, касающихся прав собственников в части установления задач и заданий для принадлежащих им учреждений.
Законы определяют правовое поле, правила отношений участников библиотечного строительства. Следующей ступенью в системе воздействия на его процессы является регулирование их с помощью принятия органами исполнительной власти различных подзаконных нормативных актов, которые в развитие законов и в пределах полномочий, предоставленных этим органам, более конкретно определяют, каким образом должна формироваться и функционировать та или иная библиотечная система или отдельная подчиненная им библиотека. Часть этих актов содержит бессрочные предписания, рассчитанные на долговременное действие и многократное применение и называется общими нормативными актами.
Принятие федеральных и региональных библиотечных и иных законов, влияющих на библиотечное дело, потребовало значительного обновления существовавшей ранее подзаконной нормативной базы, отмены явно устаревших и создания новых нормативных документов, причем в условиях изменения полномочий органов исполнительной власти разных уровней на их разработку. Пока действующая в этой сфере нормативная база продолжает включать как неотмененные документы «дореформенного» периода, так и вновь созданные.
Принятие общих наиболее важных нормативных актов - одна из функций Правительства Российской Федерации. К числу подобных актов можно отнести «Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства», утвержденное Постановлением N 609 от 26. 06. 1995 г. для организаций федеральной собственности. Это положение создано взамен соответствующего документа 1989 г. регулировавшего переход учреждений культуры страны на новые условия хозяйствования. Новое Положение приводит хозяйственные механизмы, действующие в культуре, в соответствие с произошедшими в последние годы изменениями в законодательстве, в частности, в связи с принятием Гражданского кодекса. Новый документ более конкретно и точно устанавливает взаимные права и обязанности учреждений культуры и органов управления ими. Так, здесь подчеркивается, что организация культуры планирует свою деятельность «на основе данных учредителя, имеющихся творческих и экономических ресурсов, запросов населения и заказов юридических и физических лиц». В Гражданском кодексе сказано более веско (ст 296.) о том, что учреждение осуществляет предоставленное ему право оперативного управления в соответствии с предметом и целями своей деятельности, определяемыми собственником и его заданиями (ст. 295).
По поручению Правительства Министерство культуры РФ должно разработать «Типовое положение о государственной (муниципальной) библиотеке», «Положение о едином фонде книжных памятников», инструкцию по учету библиотечного фонда государственной (муниципальной) библиотеки.
В соответствии с законом Федеральное Правительство обязано разрабатывать государственные минимальные социальные стандарты, на основе которых могут формироваться финансовые нормативы. Раньше к подобным социальным стандартам относили целевые нормативы (показатели), характеризующие меру, степень удовлетворения потребностей населения в библиотечных услугах. Они мыслились как операционально выраженная общественная потребность на перспективный период, некий идеал для данного исторического этапа. Их также рассматривали в качестве критерия оценки достигнутого уровня развития социальной сферы и одним из важных ориентиров, используемых при распределении ресурсов между регионами.
Считалось, что в отношении библиотек целевые нормативы могут выражаться в конечных результатах их деятельности, например, в числе читателей, в книговыдаче на одного жителя или же в показателях развития сети, необходимой для получения этих конечных результатов, например, в числе библиотек, книг, работников на 10 тыс. жителей. Предполагалось что подобные нормативы для больших территорий с различными условиями расселения и жизни населения будут усредненными, ориентировочными и каждый регион страны на их основе разработает свои нормативы, более соответствующие его условиям.