Платежи за негативное воздействие на окружающую среду: цель и результат.
Одним из основополагающих принципов законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды является принцип платности природопользования, в соответствии с которым негативное воздействие на окружающую среду является платным. Статьей 16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определены виды негативного воздействия на окружающую среду и установлено, что формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными закона. Основной целью разработки законопроекта "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" (далее - законопроект) является установление правовых основ экономического стимулирования субъектов хозяйственной и иной деятельности к снижению негативного воздействия на окружающую среду, путем введения платы за негативное воздействие на окружающую среду. При этом указанная плата в приоритетном порядке рассматривается как регулятивный механизм, стимулирующий природоохранную деятельность хозяйствующих субъектов, органов государственного управления и местного самоуправления. Десятилетний опыт применения механизма определения и взимания платы за загрязнение окружающей среды доказал жизнеспособность и эффективность основных принципов, закрепленных в ранее действовавшем Законе РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". Однако механизм взимания платы с момента его введения практически не совершенствовался, при этом расчет платы, установление базовых нормативов платы и ее индексация регулировались ведомственными документами, а не нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации часто принимались на основании письменных рекомендаций федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Развитие в последние годы бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, основу которого составляют Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, потребовало соответствующего отражения и в правовой базе экономического регулирования природоохранной деятельности. В первую очередь обозначилась проблема неопределенности правового статуса платы за загрязнение и иное негативное воздействие на окружающую среду, что обусловило неоднозначность толкования правомерности установленных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды порядка взимания такой платы, процедур определения ее размера. Утрачен целевой характер использования поступающих в бюджеты различного уровня в виде платы за загрязнение и иное негативное воздействие на окружающую среду средств на реализацию природоохранных мероприятий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду. Это требует пересмотра действующей законодательной и иной нормативной правовой базы, регулирующей порядок определения платы и ее предельных размеров, порядок администрирования платы. В основу разработки законопроекта закладываются концептуальные положения, вытекающие из правовых норм, установленных Федеральным законом "Об охране окружающей среды", правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в его определении от 10.11.2002 № 284, а также практического десятилетнего опыта применения механизма определения и взимания платы за загрязнение окружающей среды: плата за негативное воздействие на окружающую среду относится к неналоговым обязательным платежам, взимаемым с субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, в целях стимулирования снижения указанного негативного воздействия. Разрабатываемым федеральным законом устанавливается плата за следующие виды негативного воздействия на окружающую среду, для которых установлены нормативы допустимых воздействий: • выбросы загрязняющих и иных веществ в атмосферных воздух; • сбросы загрязняющих и иных веществ в водные объекты и на водосборные площади; • размещение отходов производства и потребления (за исключением радиоактивных); • за иные виды негативного воздействия на окружающую среду, определенные Федеральным законом "Об охране окружающей среды", плата устанавливается при установлении соответствующих нормативов допустимых воздействий и нормативов платы путем внесения изменений и дополнений в разрабатываемый федеральный закон и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, принятые в соответствии с ним. Плата взимается за фактические объемы загрязняющих веществ (отходов), образующихся в результате хозяйственной и иной деятельности за отчетный период независимо от того, производятся ли они в пределах или превышают установленные нормативы допустимого воздействия. Субъектам хозяйственной деятельности предоставляется право на снижение суммы платы, при выполнении ими определенных в установленном порядке мероприятий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду.
Развитие инновационной деятельности с учетом экологических императивов В отношении перехода к устойчивому развитию общество находится в довольно странной ситуации. С одной стороны, мы имеем достаточно явные экологические проблемы, с другой, хотя и не столь явную, но вполне осознаваемую проблему исчерпаемости природных ресурсов, а, с третьей, совсем не ясные, даже на теоретическом уровне, способы решать эти проблемы экономически целесообразным образом. Попытки свести ситуацию к дилемме - природные ресурсы или товарное производство, практически ничего не проясняют. Дилемма "природные ресурсы или товарное производство" решается через введение в проблему отсутствующего и главного звена: управляемых обменных процессов между тем и другим. Речь идет об обменных процессах между обществом и природой на региональном уровне. Как нам представляется, экономически целесообразным решением организации этих процессов является устойчивое инновационное региональное развитие. Более того, на настоящий момент именно оно становится экологическим императивом, безусловным требованием для всех субъектов регионального развития. Ключевым моментом устойчивого развития на первом этапе является достижение разумного среднесрочного баланса между производством и потреблением обеспечивающего повышение качества жизни при снижении потребления природных ресурсов, по крайней мере, не возобновляемых. Объектный и процессный подходы на уровне региона хотя и разделяются, но не настолько далеко, чтобы невозможно было осуществить направляемое развитие и реализовать оптимальное сочетание индикативных и директивных методов управления. Именно это дает возможность сформулировать идею устойчивого инновационного регионального развития, как начала действительной коэволюции природы и человека. Природные факторы здесь явно проявляют свою "активную позицию" и человек не может их не учитывать, одновременно сохраняя рычаги управления ситуацией. Однако никакую коэволюцию нельзя реализовать в современных условиях без знаний и технологий. Экономическая компонента этого заключается в том, чтобы потребительский рынок диктовал производителям необходимость в знаниях и технологиях, обеспечивающих повышение качества жизни. Соответственно культура потребления должна расти, как за счет знаний потребителей, так и за счет предложений производителей. Возникает кольцо "знание-рынок-знание". Это кольцо и является сутью устойчивого инновационного развития. При этом под устойчивым инновационным региональным развитием будем понимать такое направляемое на основе воспроизводства колец трансфера знаний и технологий изменение состояния региона, при котором обеспечивается постоянно растущий у потребителей и производителей продукции измеримый спрос на знания. Необходимо сделать два замечания. Во-первых, мир быстро меняется в сторону интеграции. Упомянем, например, такие крупнейшие процессы регионального (в широком смысле этого слова), как попытки решения межгосударственных проблем типа проблемы Каспийского моря и межрегиональных проблем типа проблемы Байкала, формирование Объединенной Европы. Более того, острая необходимость интенсификации экономического роста, перспектива вступления в ВТО, грядущая ратификация Киотского протокола, результаты Саммита "Йоханнесбург - 2002", формирование национальной инновационной системы России ставят много вопросов, ответы на которые следует искать в создании согласованного нормативно-правового пространства и соответствующих планов действий. Именно поэтому роль и уникальные возможности субъектов государства нисколько не снижаются и не будут снижаться в обозримом будущем, по крайней мере, в России.
Второе замечание является логическим продолжением первого. Обсуждая термин "экологический императив" в книге "Восхождение к Разуму" академик Н.Н. Моисеев писал: "Таким термином условимся определять совокупность тех ограничений в активной деятельности людей, нарушение которых уже в ближайшие десятилетия может обернуться для человечества самыми катастрофическими последствиями". Здесь явственно ощущается нравственная ориентация трактовки термина. Вместе с тем вполне возможно и необходимо перевести акценты в нормативно-правовую плоскость базиса проектов и программ на основе баланса запретов и разрешений. В настоящее время механизмы устойчивого инновационного регионального развития только разрабатываются, хотя в ряде регионов уже проводятся масштабные эксперименты по их отработке в режиме реализации различных проектов и программ. Здесь можно указать лишь некоторые из основных механизмов: * поэтапный переход от программного к проектному подходу при рассмотрении проблем развития, что позволяет концентрировать ресурсы и более корректно ставить цели; * переход от абсолютных или процентных показателей к показателям эффективности тех или иных действий, типа коэффициентов полезного действия; * построение горизонтов желаемых состояний с построением временного ряда контрольных точек корректировки траекторий; * построение и согласование полей развития. Первые три механизма в различных модификациях встречаются в научной литературе и практических разработках. На последнем же механизме стоит остановиться более подробно, так как он представляется в известной степени ключевым. Под полями устойчивого инновационного развития региона понимаются системные совокупности объектов и субъектов, связей и отношений между субъектами и объектами определяющих условия или параметры такого изменения состояния региона, при котором: * на основе применения различных технологических, управленческих и нормативно-правовых решений соблюдается (достигается) баланс между потребностями человека и общества и возможностями окружающей природной среды; * обеспечивается постоянно растущий спрос на знания и технологии для обеспечения воспроизводства возможностей развития в будущем. Таких полей достаточно много, в том числе такие как информационное, подготовки кадров, управления и т.д. Однако применительно к формированию и реализации экологического императива особое значение имеют четыре: * нормативно-правовое поле трансфера знаний и технологий; * поле управления кластером программ; * поле регионального экологического инновационного менеджмента; * поле процессных технологий регионального значения. Эти поля являются ключевыми при решении региональных экологических и природно-ресурсных проблем. Отметим лишь некоторые особенности такого подхода. Появление кластера программ, формируемого по принципу минимизации требуемых ресурсов и синхронизации реализации позволяет осуществлять эффективное управление и достигать векторных целей. По сути это переход от набора программ к комплексному проекту. Региональный экологический инновационный менеджмент является первым шагом к направляемому коэволюционному развитию общества и природы. Использование подхода процессных технологий позволяет организовать генерацию и реализацию востребованных ресурсосберегающих технологических решений. Нормативно - правое поле трансфера знаний и технологий позволяет, по сути, нормативно закрепить экологический императив. В регионах России уже начались процессы реализации некоторых их этих направлений деятельности. Так, например, в Самаре в производственной сфере развивается кластерный подход. Во главе кластера стоит стратегический комитет, куда входят представители промышленности, науки и власти. Этот триумвират намечает общий путь развития. Стратегический комитет определяет и контролирует координирующую фирму, которая, по сути, ведет всю программу развития кластера. Экологический императив очень нуждается в правовом закреплении. Учитывая то, что экологические проблемы трансграничны и за последние полвека лет человечество прошло огромный путь, и поэтому каждый человек имеет право на такое состояние окружающей среды, включая качество воздушных, водных и земельных ресурсов, земельных недр, разнообразие флоры и фауны, которое необходимо для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его потомков, и право на реабилитационные меры на случай экологических катастроф.