В последние 3—4 года региональная политика в России стремительно проходит этапы официального признания. Она превращается в политическую моду. Редкое программное заявление государственных властей обходится без утверждений о приоритетности региональной политики.
В науке, по мнению академика А.Г. Гранберга*, вносящего значительный вклад в разработку региональной политики, ситуация выглядит несколько иначе. По его определению, современное открытие региональной политики — не более чем смещение в терминах и акцентах, поскольку предмет, объекты, методы исследования и формы реализации — это вечные проблемы региональных исследований.
* Гранберг А.Г. Проблемы комплексного регионального развития России. М.,1996 (изд. СОПС при МЭ РФ).
Постоянный фон региональной политики обусловлен физико-географическими «вечными» и историческими факторами (различие в ресурсной обеспеченности, в расселении населения и т. п.).
Просто критиковать прежнюю региональную политику — непродуктивно, так как уже нет той системы и сейчас необходима переоценка сложившейся системы размещения производительных сил с точки зрения сохранения или преобразования ее элементов и связей. Наибольшую озабоченность вызывает такое наследие прошлого, как чрезмерная концентрация многих производств, узкая специализация регионов, дальние расстояния между поставщиками и потребителями, существование моногородов (атомные городки, угольные поселки, где большая часть населения зависит от функционирования одного предприятия).
Трансформация экономической и политической систем в СССР и Российской Федерации с середины 80-х гг. создала качественно новую ситуацию для региональной экономической политики. Здесь следует отметить:
распад СССР и формирование постсоветского геополитического и экономического пространства;
открытие экономики для внешних рынков;
формирование реального федерализма;
демилитаризацию экономики.
Эти процессы в сочетании с исходной региональной дифференциацией создают массу новых региональных проблем. Среди них следующие. Развал СССР привел к возникновению в России новых приграничных регионов со всеми вытекающими последствиями. В первую очередь необходимы принципиально новые подходы к развитию их экономики.
Быстрый переход от командно-распределительной к рыночной экономике везде приводит к временным социально-экономическим потрясениям из-за разной способности адаптации регионов к рыночным условиям. Особенно уязвимы оказались три группы регионов:
с высокой концентрацией производств, ставших нерентабельными при рыночных ценах или внезапно потерявших потребительский спрос на свою продукцию;
удаленные от основных экономических центров; их положение ухудшилось из-за опережающего роста транспортных тарифов, которые в ряде случаев выросли в 5—10 тыс раз;
получавшие ранее из федерального бюджета значительные дотации и внезапно потерявшие их.
В то же время ряд регионов, где сложилась рыночная инфраструктура и особенно где возник банковский капитал (например, Москва), достаточно быстро оправились от шока.
Вследствие наложения друг на друга исторически сложившихся диспропорций и факторов переходного периода большая часть территории России в настоящее время — это проблемные регионы. Основными типами проблемных регионов являются слаборазвитые, депрессионные, экологически опасные, приграничные.
К слаборазвитым (традиционно отсталым) относятся регионы, которые в силу ряда причин хронически отстают от среднероссийского уровня. В эту категорию входит более половины всех республик (северокавказских, Марий Эл, Алтай, Тыва), ряд областей европейской части. До 80% и более населения этих субъектов Федерации находится ниже официальной черты бедности.
Депрессивные регионы характеризуются наиболее глубоким спадом промышленного производства (чаще всего это регионы с высокой концентрацией ВПК и машиностроения, потерявшие государственный заказ и инвестиционный спрос). Здесь, как правило, наиболее высокая безработица. В их группу входят многие индустриально развитые области Северо-Западного, Центрального, Поволжского, Уральского, Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского районов.
К экологически опасным относятся регионы, испытывающие последствия различных катастроф (Мурманская область, Поволжье, Урал, Кузбасс), побережье поднимающегося Каспийского моря.
В отдельную группу, принимая во внимание геополитическую ситуацию, целесообразно выделить ряд приграничных регионов, так как здесь помимо попыток поднять экономику необходимо развернуть принципиально новую для них пограничную и таможенную инфраструктуру, что приведет к коренным изменениям даже уклада жизни.
Объективные различия стартовых условий, дифференцированное отношение федеральных властей к разным регионам и различия в политике региональных властей определяют неравномерность осуществления реформ и их региональное разнообразие.
Основные вариации определяются примерно следующими моделями поведения региональных властей:
осуществление рыночных преобразований даже ценой усиления социальной дифференциации (Москва и др.);
ориентация на увеличение экспорта с использованием различия в мировых и внутренних ценах и льгот по внешнеэкономической деятельности;
завоевание для своего региона льгот от федерального правительства (налоговые льготы, субсидии и т.п.);
сохранение существенных элементов административно-плановой экономики на региональном уровне (контроль за ценами, нормированное распределение товаров, запрет на их вывоз и т.д.).
В России наблюдаются признаки дезинтеграции: усиление замкнутости регионов и уменьшение интенсивности межрегиональных связей. Предельная ситуация в процессе дезинтеграции — выпадение региона из экономической системы — выход из состава государства, его обособление или вхождение в другую систему (государство). Дезинтеграционные тенденции не устранены и по сей день, они проявляются в Приморье, Чечне, Татарстане и др.
Примеров интеграционной направленности пока очень мало (в Российской Федерации — Беларусь). Однако политическая опасность распада ослабевает, начинает активно действовать такой объединяющий фактор, как заинтересованность товаропроизводителей в преодолении ограничений спроса и расширении рынка сбыта продукции. Эти интеграционные моменты следует поддержать государству, в чем и отразится один из аспектов его региональной политики.
Огромные различия российских регионов по всем условиям развития и федеральное устройство страны обрекают на неудачу унифицированные подходы к проведению реформ. Для реформирования России необходимо разумное сочетание двух течений: регионализации и интеграции.
Суть регионализации — учет специфики регионов в общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой политике; перенос ряда реформ на региональный уровень (например, реформу в коммунальном секторе); разработка специальных программ по реформам для регионов с особыми условиями развития.
Пространственная интеграция экономики России также включает ряд специальных мероприятий, среди них:
стабилизация интегрирующих систем (магистральный транспорт, связь, энергетическая и водные системы);
совершенствование механизма вертикальных и горизонтальных взаимодействий субъектов Федерации;
проведение единой внешнеэкономической политики, т.е. создание для всех регионов единых условий для выхода на внешние рынки.
Тенденции регионализации и интеграции, разумеется, противоречивы. Не исключено вырождение регионализации в региональный сепаратизм. Но и чрезмерная централизация управления реформой нежелательна. Подавление экономической заинтересованности на местах создает базу регионального сепаратизма, поскольку в регионах усиливается убежденность, что, действуя в одиночку или в составе региональных коалиций, можно добиться большего.
Глава 2. ЭКОНОМИКО-ГЕОГРАФИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА
Территориальные пропорции развития производительных сил отражают участие каждого субъекта Федерации — республик, краев, областей, национальных образований — в формировании экономического потенциала страны на различных этапах ее развития. Понятие «территориальные пропорции» охватывает взаимосвязанные между собой производственную и непроизводственную сферы экономики и базируется на учете многочисленных, часто разнонаправленных, предпосылок и ограничений развития территорий.
Территориальные пропорции развития общественного производства России в течение многих десятилетий формировались в составе мощного государственно-экономического объединения — СССР, народнохозяйственный комплекс которого рассматривался как целостный экономический механизм, развивающийся в условиях планового ведения хозяйства. Территориальные пропорции развития народного хозяйства рассматривались взаимосвязанно с развитием и совершенствованием единого народнохозяйственного комплекса страны, они — результат производственной специализации регионов или территориального разделения труда. Поскольку производственная специализация служит стержнем хозяйственного развития любой территории, масштабы развития отраслей специализации предопределяют соотношение всех территориальных образований в общественном производстве.
С позиций экономики страны в целом территориальные пропорции дают комплексное территориально-отраслевое представление о размещении производительных сил, выступая как обобщающая экономическая категория, характеризующая общественное производство страны с точки зрения эффективного сочетания мест концентрации природных ресурсов, населения и центров потребления с центрами производства. Таким образом, территориальные пропорции отражают, с одной стороны, соотношение между возможностями регионов и достигнутым уровнем их развития, с другой — соотношение между регионами в производстве и потреблении всех видов продукции, в уровнях социального развития.