Вступ
Функціонування української державної системи на сучасному етапі неможливе без вищого законодавчого органу, що відіграє істотну роль в житті держави, у формуванні та здійсненні внутрішньої і зовнішньої політики.
В юридичній літературі є низка робіт, присвячених як загальним проблемам організації та діяльності комітетів ВерховноїРади Союзу PCP, Верховних Рад союзних республік, серед котрих була і УРСР, так і окремим аспектам даного питання. Загальні положення про організацію і діяльність комітетів містяться в працях С.А. Авакяна, Г.В. Барабашева, С.С. Кравчука, JI.T. Кривенка, О.Є. Кутафіна, І.Н. Кузнєцова та інших вчених.
Сьогодні практично всі парламенти у розвинених державах спираються у своїй роботі на комітети (комісії) і групи, - основні робочі органи парламенту, де власне розробляються і опрацьовуються законопроекти. Участь парламентаря в роботі комітетів (комісій) і груп - це персональне волевиявлення, відповідно до регламенту та прийнятих парламентом ухвал, що упорядковують їх діяльність.
Комітети і комісії Верховної Ради України - органи Верховної Ради України, основний елемент структури парламенту України. Вони створені замість постійних комісій Верховної Ради та на їх основі.
Подібні структури на рівні найвищого органу державної влади створювалися ще за радянських часів. Конституцією УРСР 1937 р. було визначено необхідність обрання Верховною Радою мандатної комісії, яка мала перевіряти повноваження, депутатів і припускалося призначення слідчих та ревізійних комісій (статті 32-33).
Конституція УРСР 1978 р. докладніше регламентувала питання і організацію діяльності різного роду комісій як органів Верховної Ради. Вона містила статті, які передбачали обрання (з числа депутатів) постійних комісій для попереднього розгляду і підготовки питань, що належали до відання Верховної Ради УРСР, а також для сприяння проведення в життя законів УРСР та інших рішень Верховної Ради та її Президії, контролю за діяльністю державних органів і організацій (ст. 112). При цьому рекомендації комісій підлягали обов'язковому розгляду відповідними органами, установами, організаціями. Про результат розгляду або вжиті ними заходи мало бути повідомлено комісіям.
У процесі розбудови незалежної держави положення Конституції України щодо статусу комісій Верховної Ради доповнені й конкретизовані. Відповідні зміни до Основного Закону вносилися 1991 р (двічі), а також у 1992,1994 і 1995 рр. Зокрема, було наголошено на участі постійних комісій у законодавчому процесі та на їх ролі в обранні й призначенні певного кола посадових осіб. У квітні 1995 р. прийнято Закон «Про постійні комісії Верховної Ради України», який акумулював зміст конституційних поправок і деталізував їх.
Чинна Конституція України містить лише загальні положення щодо статусу відповідних органів Верховної Ради (ст. 89). Водночас у ній уточнені їх назви. Так, постійні комісії по суті отримали назву комітетів. На розвиток цього уточнення у травні 1997 р. прийнята постанова Верховної Ради «Про перетворення постійних комісій Верховної Ради України у комітети». У липні 1998 р. прийнято Закон «Про внесення змін до Закону України «Про постійні комісії Верховної Ради України». Його ст. 2 передбачила заміну в назві і тексті первинного законодавства, а саме терміна «постійні комісії» на термін «комітети».
Організація, повноваження та порядок діяльності комітетів Верховної Ради України визначаються Конституцією України, Законом України „Про комітети ВРУ“, ЗУ про Регламент Верховної Ради України, положеннями про комітети, які затверджуються парламентом та постановами Верховної Ради України.
Згідно зі ст. 89 Конституції України Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів.
Відповідно до ст. 1 ЗУ „Про комітети ВРУ“ Комітет Верховної Ради України - орган Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій.
Комітети Верховної Ради є постійно діючими депутатськими органами Українського парламенту. Своєю роботою вони сприяють безперервній діяльності парламенту. Вони відповідальні перед Верховною Радою України за свою діяльність і їй підзвітні. Комітети Верховної Ради України будують свою роботу на принципах законності, гласності, рівноправності, вільного колективного обговорення і вирішення питань.
Закон надає комітетам ряд повноважень, пов'язаних з їх діяльністю. Проте ці повноваження за своїм змістом не є владними і носять лише похідний від компетенції Верховної Ради України характер. Реалізація даних повноважень не спричиняє настання можливої юридичної відповідальності.
Комітети, як юридично і організаційно оформлені колективи народних депутатів України, виконують нормативно встановлені для них функції на основі тих повноважень, що не носять владного характеру. Для них передбачена організаційна відповідальність перед Верховною Радою України, але не закріплені підстави, види і міра юридичної відповідальності. Це дозволяє зробити висновок, що у комітетів Верховної Ради відсутні такі ознаки державного органу як владні повноваження і юридична відповідальність. Отже, комітети Верховної Ради України не можуть бути віднесені категорії державних органів.
По-перше, порядок утворення, відповідальність і підзвітність комітетів Верховної Ради України вказує на їх належність до органу законодавчої влади. Комітети є структурним елементом функціонального механізму Верховної Ради України, що відноситься до центральних органів. Комітети віднести до центральних органів не можна, бо вони входять у функціональний механізм Верховної Ради України і самостійного значення в цьому аспекті не мають. Проте діяльність комітетів Верховної Ради України, може поширюватись на всю територію держави.
По-друге, комітети спід віднести до категорії виборних органів, оскільки вони обираються з депутатського корпусу Верховної Ради. По-третє, утворення комітетів передбачене нормами Конституції України і у зв'язку з цим їх можна охарактеризувати як конституційні органи. По-четверте, комітети є такими, що постійно діють як невід'ємний структурний елемент Верховної Ради, а тому їх слід відносити до категорії постійних органів.
Роль комітетів в державному апараті полягає в реалізації ними допоміжних функцій в механізмі Верховної Ради України. Разом з тим, Верховна Рада України, виходячи з її правової природи, не може залучати для її виконання будь-кого, окрім народних депутатів України. Тому подібну допоміжну роботу слід відокремити від забезпечувально-технічної діяльності, пов'язаної з матеріально-технічним обслуговуванням і діловодством, що покладається на Секретаріат і Управління справами Верховної Ради України.
Дослідження правової природи комітетів Верховної Ради України пов'язано з розглядом різних точок зору. Слід відмітити, що більшість наукових робіт, які присвячені дослідженню організації і діяльності даних органів, виконано ще в період існування Союзу PCP. Вони проводилися, як правило, в рамках Верховної Ради СРСР і Верховних Рад союзних республік. Вивчалася діяльність постійних комісій (комітетів) Верховної Ради СРСР і Верховної Ради однієї з союзних республік та проводився порівняльний аналіз постійних комісій (комітетів) парламенту ряду республік.Більшість авторів були одностайні в розумінні постійних комісій (комітетів) як допоміжних органів Верховних Рад (Доленко І.П., Кравчук С.С.).
Однак Файзуллаевим А.Ф. була висловлена думка, що слід визнати неприйнятним погляд на постійні комісії (комітети) як допоміжні органи Рад, оскільки законодавець відмовився від такого їх визначення. Дійсно, нормативні акти не називали комітети допоміжними органами Рад. Цілком припустимо, що наукова точка зору не обов'язково повинна співпадати з позицією законодавця. Традиційна думка з приводу їх правової" природи складалася ще в період існування СРСР, коли їх діяльність повністю охоплювалася поняттям "допоміжна робота".
Розглядаючи наукові точки зору різних вчених щодо правової природи комітетів, відзначається, що вони називалися “певними ланками в системі внутрішніх органів Верховної Ради", а також "внутрішніми допоміжними організаціями Верховної Ради" (Махненко А.Х., Явич Л.С.). Проте було висунуто заперечення проти характеристики комітетів як внутрішніх органів, оскільки робота комітетів не обмежується обслуговуванням засідань Верховної Ради, а включає діяльність, що перевищує завдання і функції органів, які за характером своєї роботи можуть бути визнані внутрішніми (Кутафін О.Е.).
Слід погодитися з висловленим запереченням, що комітети є елементами функціонального механізму Верховної Ради, але не слід називати їх "внутрішніми органами" або "організаціями" цього органу,що було доречним в період становлення і початкового розвитку інституту комітетів Верховної Ради України. На даному етапі розвитку держави таке формулювання статусу комітетів є застарілим і не відповідає державним потребам.
Крім характеристики комітетів як органів Верховної Ради, важливе значення має розгляд їх як організаційних форм діяльності Верховної Ради. Правова природа комітетів поєднує в собі двоякий зміст. Можна говорити про комітети як про одну з організаційних форм, за допомогою якої народні депутати України реалізують свої повноваження, а з іншої сторони, вони є і органами Верховної Ради України. У цьому і полягає специфіка комітетів, що відрізняє їх від інших елементів державного апарату.