Розбіжності, викликані визначенням конституційного статусу прокуратури, виявилися важливим елементом процесу перебудови політичної системи. У випадку включення відповідних положень у Конституцію були б закріплені організаційні і функціональні принципи діяльності прокуратури. Під час відсутності таких положень, проблема залишається невирішеної.
Норми, встановлені законом, легко можуть бути змінені при зміні співвідношення сил у парламенті. Це особливо серйозна проблема для Польщі, де політичний ландшафт далекий від стабільності. Насамперед, обґрунтованим є твердження, що такий важливий інститут, яким є прокуратура, повинен бути сильним і надійним. На жаль, в умовах діючої правової системи неможливо створити цілісну модель прокуратури, ґрунтуючись на Законі "Про Прокуратуру" й інші закони, що містять відповідні норми, зокрема на Цивільно-процесуальний кодекс. Відповідно до положень останнього, прокурор може брати участь у судочинстві судів усіх рівнів, що нагадує систему, при якій прокурори приписані до судів. Кодекс також передбачає, що прокурори керують та здійснюють контроль за попереднім провадженням. Вони дійсно виступають у якості «відповідальної сторони» на ранніх стадіях судових розглядів. Так, від дискреційних повноважень прокурора залежить порушення або припинення кримінального слідства. Поліція й інші органи кримінального переслідування діють на підставі постанови суду і прокурорів, та здійснюють відповідну діяльність під їх наглядом.[3]
Крім того, прокуратура повинна забезпечувати повагу до закону, контролювати законність адміністративних проваджень, подавати думки по законопроектах, спостерігати за діяльністю органів самоврядування (іншими словами, саморегулюючих громадських організацій), а також звертатися, у разі потреби, у Конституційний Трибунал. Сфера діяльності прокуратури є надмірно широкою, і законодавці, покликані зробити чіткий вибір на користь визначеної моделі прокуратури і послідовно її реалізовувати.
РОЗДІЛ ІІІ. СТРУКТУРА ПРОКУРАТУРИ
Щодо прокуратури Польщі на даний час, то прокуратура в тому вигляді, у якому вона сьогодні існує, має чотирьохланкову структуру, її основним органом є Генеральний прокурор, функції якого виконує Міністр юстиції. (Відділи військової прокуратури очолюються Верховним військовим прокурором, що діє від імені Генерального прокурора). Основними організаційними підрозділами прокуратури є Служба національного прокурора (апарат прокурора країни) відповідно його апарати на апеляційному, окружному і районному рівнях. Служба національного прокурора є частиною Міністерства юстиції й очолюється Національним прокурором, чиї повноваження й обов'язки визначаються Генеральним прокурором. Усі прокурори, включаючи тих, які входять до складу Служби національного прокурора, призначаються Генеральним прокурором.
Національний прокурор, як заступник Генерального прокурора, і інші заступники Генерального прокурора призначаються Прем'єр-міністром з числа прокурорів Служби національного прокурора за пропозицією Генерального прокурора.
Закон "Про Прокуратуру" не визначає повноваження, обов'язки і внутрішню структуру Національної служби; зокрема співвідношення її повноважень з повноваженнями інших підрозділів прокуратури. Служба національного прокурора є допоміжним органом, зі складу якого формуються кадри для Національного прокурора, особливо коли він виступає передВерховним Судом, Вищим Адміністративним Судом чи Конституційним Трибуналом.[4]
Прокурори можуть звільнятися від своїх обов'язків Генеральним прокурором по їхній власній заяві або звільнятися з посади на підставі постанови одного з дисциплінарних комітетів прокуратури. Вони зміщаються з посади автоматично у випадку засудження за здійснення злочину. Генеральний прокурор може зміщати за своїм розсудом будь-якого прокурора, якому дисциплінарний комітет двічі зробив догану. Ця прерогатива носить суперечливий характер. Відсутність чітко сформульованих основ для такого зміщення з посади, і той факт, що закон не передбачає можливостей для оскарження, породжує сумніву в конституційності таких повноважень.[5]
Закон гарантує незалежність прокурора в процесі виконання ним своїх обов'язків, але незалежність обмежена принципом ієрархічного підпорядкування. Таким чином, прокурор зобов'язаний діяти відповідно до наказів, провідних вказівок й інструкцій вищестоящих прокурорів. У принципі, усі накази, що відносяться до "суті провадження", віддаються в письмовій формі і – по запиту прокурора – із вказівкою мотивів. Однак відсутні які-небудь інструкції, що відносяться до конкретного результату розслідування.
Якщо нижчестоящі прокурори не згодні з наказом, вони можуть звернутися до вищестоящого начальства з клопотанням або про зміну наказу, або про своє відсторонення від ведення конкретної справи. Закон також передбачає, що остаточне рішення про відсторонення прокурора від ведення справи приймається безпосереднім начальником прокурора, що видав первісний наказ, крім випадків, коли наказ був відданий Генеральнимпрокурором. Оскільки Генеральний прокурор є міністром юстиції, небезпека політичного впливу на інститут прокуратури стає очевидною.
Варто також додати, що Генеральний прокурор може видавати провідні вказівки, що обов'язкові для всіх органів, уповноважених проводити кримінальні розслідування. Прокурори користуються імунітетом, і не можуть переслідуватися судом чи в адміністративному порядку без згоди на те відповідного дисциплінарного комітету, або затримані без згоди свого начальства. Однак вони можуть бути піддані дисциплінарним заходам стягнення у випадку здійснення незначних правопорушень.
На думку автора, відсутність конституційного регулювання прокуратури викликає деяке невдоволення серед прокурорів. Більш того, недостатньо чітке розуміння функцій і задач прокуратури підсилює їхнє побоювання виявитися під постійним тиском з боку політиків. Особливу стурбованість викликає подвійний статус міністра юстиції. Хоча прокурорам заборонена політична діяльність, міністр юстиції є політиком, що може бути не тільки членом партії, але і, як показав недавній досвід Ханни Сухоцкой, партійним лідером. Прерогативи міністра визначати призначення, звільнення і просування по службі, поряд з повноваженням здійснювати нагляд у відношенні всіх рівнів прокуратури, відкриває можливості для зловживань. Випадки, що вже мали місце, дають підстави думати, що це не просто гіпотетична можливість.
До того ж Генеральний прокурор має виняткове право вживати визначених заходів, наприклад розпорядитися про продовження періоду тимчасової затримки понад термін, встановлений законом, анулювати або змінювати рішення про припинення попереднього провадження, оскаржити судові рішення, що вступили в силу, і санкціонувати використання спеціальної техніки спостереження, передбаченої Законом "Про поліцію і службу охорони держави". Таке положення справ породило звинувачення втому, що діяльність Генерального прокурора певною мірою може бути мотивована партійними розуміннями, оскільки особа, що займає цю посаду, неминуче виявляється зв'язаним з визначеною партією чи коаліцією. Варто додати, що, перш ніж обійняти посаду прокурора особі, окрім наявності юридичного освіти, необхідно пройти стажування в прокуратурі чи в суді, тоді як до міністра юстиції не пред'являється жодне з цих вимог. Дотепер усі законодавчі ініціативи, внесені в Сейм, минулого, в основному, націлені на ослаблення, а не на зміцнення прокуратури. Наприклад, пропонувалися зміни, що передбачали позбавлення прокурорів деяких пенсійних пільг, наданих, зокрема, суддям. Юридичне співтовариство розглядає подібні зусилля як спроби обмежити незалежність прокуратури. Так воно і є насправді, оскільки ці міри лише підсилюють домінуюче положення політиків у відношенні прокуратури. Незважаючи на те що Міністерство юстиції розробляє проект виправлень до Закону про Прокуратуру, як прокурори, так і широка громадськість залишаються в неведенні з приводу предмета і характеру запропонованих змін.[6]
Представляється настійно необхідним формування цілісної моделі прокуратури, що гарантувала б велику незалежність цього інституту від політики і політиків. Ця задача тісно пов'язана із зусиллями, спрямованими на побудову демократичного, заснованого на принципі верховенства права, держави і забезпеченням надійного захисту прав і свобод громадян. Невідкладність вирішення цієї задачі обумовлена також тим фактом, що для підготовки необхідних для нормального функціонування цього інституту кадрів і зміцнення престижу прокуратури, вимагаються всякого роду стимули, у тому числі і фінансові.
Слідом за 1989 роком, інститут піддався "чищенню", і прокурори, викриті в пособництві утискам комуністичного режиму, були відсторонені відроботи. В даний час прокурорський корпус включає 4000 прокурорів і 500 стажистів. Чимале число досвідчених співробітників змінили роботу в державних органах на більш високооплачувану роботу в приватному секторі. Інші пішли лише тому, що були незадоволені перспективою політичного втручання в їхню діяльність. У порівнянні із суддями й іншими службовцями судів, прокурори одержують більш низьку заробітну плату.
Дуже незначним є число випадків відсторонення прокурорів від посади за обвинуваченням у причетності до кримінальної діяльності, яких-небудь даних про зв'язки прокурорів з організованою злочинністю не приводилося. Але, з огляду на повсюдно розширену практику проникнення кримінальних структур у стратегічно важливі державні органи, не можна цілком виключати імовірність того, що аналогічному натиску піддасться і польська прокуратура. Через такі побоювання особливу важливість здобуває великий ступінь розведення прокурорів і політиків.