Исходя из общих положений, содержащихся в ч. 1 ст. 98 Конституции РФ, нормы ч. 3 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, конкретизируют, что неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы распространяется и на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.
Представляется важным отметить, что депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывания собственного мнения по рассматриваемому (обсуждаемому) вопросу или выражение свободной воли при голосовании и другие действия, сопряженные с их статусом. Эти гарантии неприкосновенности сохраняются и после истечения срока полномочия этих лиц (ч. 6 ст. 19 вышеупомянутого закона).
Однако, наряду с этим из положений ст. 9 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, ст. 45 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 года следует, что если член Совета Федерации и депутат Государственной Думы в своих выступлениях допускает публичные оскорбления, клевету или иного рода нарушения охраняемых законом прав и интересов других лиц и ответственность (уголовная или административная) за совершение конкретных правонарушений данной категории налагается в судебном порядке, то следственно-судебные действия и административное делопроизводство могут быть осуществлены только после лишения депутата Государственной Думы неприкосновенности.
Часть 2 статьи 98 Конституции РФ лишь в общих чертах устанавливает, что вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания. Механизм реализации положений, содержащихся в данной норме, детально представлены в ст. 20 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы и ст. 185-186 Регламента Государственной Думы.
Такой же порядок, в целом, установлен для рассмотрения представления Генерального прокурора РФ о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности.
Законодательный процесс складывается из нескольких стадий: законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, принятия закона, его опубликования и вступления в силу[9].
Первой стадией законодательного процесса является стадия законодательной инициативы. На этой стадии субъекты законодательной инициативы вносят на рассмотрение парламента проект законодательного акта.
Законопроекты вносятся в нижнюю палату парламента — Государственную Думу.
Круг субъектов законодательной инициативы определяется непосредственно Конституцией. Это Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации.
Субъектами законодательной инициативы являются также высшие судебные инстанции страны — Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.
Возможна совместная законодательная инициатива нескольких субъектов Федерации.
Другие государственные органы, общественные объединения, физические лица, не обладающие правом законодательной инициативы, могут вносить инициативные законопроекты только через субъектов законодательной инициативы.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
а) законопроектов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов:
б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза СССР;
в) поправок к законопроектам.
При внесении законопроекта в Совет Государственной Думы, должны быть представлены:
а) пояснительная записка, содержащая изложение концепции предлагаемого законопроекта;
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
г) финансово-экономическое обоснование (в случае, если реализация закона потребует материальных затрат);
д) заключение Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).
Совет Государственной Думы назначает ответственный по законопроекту комитет и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы ГД на очередную сессию или календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — по вопросам их ведения — для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
Законопроекты по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Совет ГД не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения на заседании ГД направляет в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для подготовки предложений и замечаний.
На стадии подготовки законопроект может быть направлен в государственные органы и другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.
До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы имеет право:
а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;
б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.
Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции по законопроектам финансово-экономического характера — о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства и другим законам, предусматривающим расходы из федерального бюджета — требуется обязательная правительственная экспертиза. Отсутствие заключения Правительства РФ может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных законов.
Конституционная законодательная инициатива, то есть предложения о пересмотре Конституции или внесении в ней поправок, реализуется значительно меньшим кругом субъектов. Предложить пересмотр или поправки к Конституции могут Президент РФ, Правительство, палаты Федерального Собрания, 1/5 часть депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации (то есть не каждый парламентарий в отдельности, а группа численностью не менее 1/5); законодательные (представительные) органы субъектов.
Статья 105 Конституции регламентирует одну из стадий законодательного процесса — принятие закона. В ее реализации участвуют обе палаты Федерального Собрания, но не одновременно и по-разному.
После предварительного рассмотрения ответственный комитет Государственной Думы вносит законопроект на рассмотрение палаты.
Процедура принятия закона в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы.
В первом чтении обсуждается концепция закона, то есть основные, наиболее принципиальные положения законопроекта, его соответствие Конституции, актуальность и практическая значимость.
Для придания гласности законопроектной работе Государственной Думы законопроект и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.
Законопроекты, за исключением подлежащих обязательной правительственной экспертизе согласно ч. 3 ст. 104 Конституции, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства Российской Федерации.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из трех решений:
а) принять законопроект в первом чтении и продолжить над ним работу с учетом высказанных замечаний и предложений;
б) отклонить законопроект;
в) принять закон по ускоренной процедуре, то есть одновременно в трех чтениях.
Во втором чтении обсуждается доработанный законопроект с учетом замечаний и предложений депутатов и экспертов, высказанных в первом чтении.
Второе чтение, то есть постатейное обсуждение законопроекта и предложенных депутатами поправок, изменений и дополнений, проводится на пленарном заседании палаты.
После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта во втором чтении.
Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решением большинства голосов от общего числа депутатов ГД законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.
Третье чтение предполагает полную готовность законопроекта. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта. Лишь в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре второго чтения.