2. Отношения по использованию земли, ее недр и других объектов природы возникают у нас на основе проведенной национализации всех природных ресурсов. Государство как единственный собственник их получило неограниченные возможности воздействия на земельные (в широком понимании, включая лесные, водные и др.) отношения.
Для того чтобы обеспечить определенное, угодное государству и диктуемое социалистической системой производственных отношений поведение участников земельных отношений, государство использует правовую форму. Этот способ воздействия и называется методом правового регулирования.7 Метод регулирования земельных отношений имеет ряд специфических присущих ему особенностей.
Во-первых, он характеризуется спецификой возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений. Право пользования тем- или иным объектом природы в абсолютном большинстве случаев возникает в силу административного акта органа государственной власти или управления, осуществляющего право распоряжения. Точно также в результате административных актов земельные правоотношения изменяются или прекращаются.
Такое положение есть следствие того, что на земельные (в широком смысле) отношения оказывает воздействие не закон стоимости, а закон планомерного пропорционального развития народного хозяйства. Административные акты, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются земельные (в широком смысле) правоотношения связаны с осуществлением планового использования природных богатств, и в этом смысле необходимость предоставления земельного участка, месторождения полезных ископаемых, водоема и т. д. оказывается заранее предрешенной планом развития производства.
Характерным является и другое: право использования земельного участка, лесосеки, водоема (или части его) и т. д. возникает не с момента издания административного акта о предоставлении, а лишь с момента отвода в натуре и выдачи соответствующего документа на право пользования.
Таким образом, правоотношения по использованию земли, ее недр и других объектов природы возникают в результате сложного фактического состава, где решающее значение имеет административный акт.
Иногда правоотношения оформляются договором, однако и в этом случае заключению договора всегда предшествует решение (распоряжение) соответствующего органа, например акт о предоставлении земельного участка в арендное пользование. Договор аренды земельного участка выступает здесь лишь как элемент фактического состава возникновения правоотношений.
В отличие от других отраслей земельное право знает ряд своеобразных правил, регулирующих пользование объектами природы. Примером может служить ст. 6 Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденного постановлением Совета Министров СССР 15 сентября 1958г., где записано: «Спортивный и любительский лов рыбы для личного потребления (без права продажи рыбы) разрешается всем трудящимся бесплатно во всех водоемах, за' исключением заповедников, рыбопитомников, прудовых и других культурных рыбных хозяйств, с соблюдением установленных правил рыболовства. Для указанных целей органами рыбоохраны могут выделяться водоемы или отдельные участки». Аналогичное правило содержит лесное законодательство, предоставляющее каждому гражданину право входа в лес для пребывания в нем, а также право на некоторые виды побочных пользований в лесах; Положение о земельных распорядках в городах предоставляет земли общего пользования в бесплатное пользование всех граждан и т. п.
Своеобразие заключается в том, что право пользования природными объектами как разновидностью государственного имущества заранее предоставлено всякому и каждому.
Во-вторых, особенность земельно-правового метода проявляется в положении субъектов правоотношения: в противоположность равноправию сторон в гражданском праве в земельно-правовом отношении одна сторона выступает в качестве носителя власти и наделена правом распоряжения. Подчиненное в административно-правовом отношении положение пользователя земельного участка, водоема и др. объекта проявляется не только на момент возникновения правоотношения, но и в течение всего времени его действия. Используя правовую форму, государствопри регулировании подобных отношений заранее устанавливает императивные правила, касающиеся обязанностей землепользователей, лесопользователей и др.
В-третьих, специфика метода регулирования земельных отношений заключается в особых, только им свойственных, субъектах этих отношений - в созданной государством системе специальных органов, которые призваны осуществлять контроль за выполнением обязанностей лицами, использующими объекты природы. К числу таких органов относятся Главная инспекция по землепользованию и землеустройству, Главное управление лесного хозяйства и охраны лесов при Совете Министров РСФСР, Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР, Главная инспекция водного хозяйства и ряд других.
Наконец, в-четвертых, метод регулирования земельных отношений определяется характером санкций. К лицам, не выполняющим своих обязанностей и допускающим нарушения правил, применяются административно-правовые санкции. Характерным видом санкций является штраф, налагаемый в административном порядке.
3. Метод регулирования земельных отношений характеризуется, в частности, использованием договора. Различные отрасли советского права применяют договор как правовое средство регулирования общественных отношений, но роль и значение его наиболее подробно изучены пока в гражданском праве. Это и понятно, так как специфической особенностью гражданско-правового метода регулирования является равноправное положение участников правоотношений, основанное на их имущественной самостоятельности, а лучшей правовой формой таких взаимоотношений может быть договор. Учение о договоре поэтому представляет собой одну из главных проблем гражданско-правового метода регулирования имущественных отношений.
Какую же роль выполняет договор в земельном праве? Прежде всего следует указать на то, что договор в земельном праве применяется в качественно иной, в сравнении с гражданским правом, сфере отношений. В силу того, что объекты природы не являются товаром, не имеют денежной оценки, земельные отношения лишены стоимостного характера, и договор в таких отношениях естественно не связан ни с имущественной обособленностью, ни тем более с хозяйственным расчетом. Договор выполняет здесь другую роль. Поскольку земельные отношения, не являясь стоимостными, в то же время являются по своей природе имущественными, договор имеет своим назначением конкретизацию обязанностей пользователя природным объектом, обеспечение строго целевого его использования.
Этим объясняется и та особенность договора в земельном праве, что им предусматривается объем прав и обязанностей только пользователя в отношении земельного участка, водоема, охотничьего угодья и т. п. Другая же сторона, участник договора — всегда госорган — никаких обязанностей по договору перед пользователем не несет за исключением того, что предоставляет данный объект в пользование. Ей же принадлежит право контроля за выполнением пользователем условий договора и право применять санкции. Если считать, что такие договоры являются реальными, а предоставление объекта природы происходит в административном порядке (договору предшествует решение компетентного органа), то договор представляет собою своеобразную форму фиксирования, как правило, прав и обязанностей лишь одной стороны. Таким образом, договор — это правовая форма, предусматривающая условия эксплуатации объекта природы.
Глава 2. Принципы правового регулирования земельных отношений
В неразрывной связи с методом регулирования находится вопрос о принципах земельного права. Проблема правовых принципов как советского права в целом, так и его отдельных отраслей до сих пор не изучена. Наша литература содержит самые разнообразные и противоречивые рассуждения о принципах права. В литературе по земельному праву до недавнего времени вопрос о принципах даже не ставился. Лишь авторы учебников последних лет обращаются к вопросу о принципах.
Принцип — это руководящая идея, правильно отражающая существенные свойства общественных явлений и общественные отношения, направляющая поведение людей в соответствии с объективной закономерностью исторического развития.9 Конкретизированная применительно к той или иной области общественных отношений и закрепленная в законодательном порядке руководящая идея становится правовым принципом.
Как субъективный фактор, правовой принцип определяется реальными общественными отношениями. Таким образом, и метод правового регулирования и принцип права в конечном счете не что иное, как отражение реально существующих общественных отношений. Будучи закрепленным в нормах права правовой принцип может оказывать обратное воздействие на общественные отношения путем применения правовых норм к конкретным случаям. Здесь и используется то средство, которое именуется правовым методом.
Таким образом, правовой метод есть не что иное, как специфически присущий для данной отрасли права способ воздействия на общественные отношения, содержанием которого является проведение в жизнь руководящих идей, направляющих поведение людей в конкретной области общественных отношений.
Важнейшей руководящей идеей, положенной в основу регулирования земельных отношений, является идея о том, что только советское социалистическое государство может быть собственником земли, ее недр, лесов, вод и других объектов природы. Закрепленная в нормах земельного права, эта идея получила свое выражение в принципе исключительности права государственной социалистической собственности на землю, ее недра, леса, воды и другие объекты природы и неуклонно проводится в жизнь.