В Кодексе в целом неудовлетворительно урегулирована проблема ограничений использования лесов. Так, в ст.27 названы лишь виды возможных ограничений и не урегулированы их основания и порядок введения. Между тем юридическое значение ограничений немалое. Ограничения устанавливаются в лесохозяйственном регламенте, обязательно оглашаются при проведении аукциона и, естественно, влияют на правовой режим лесного участка.
Одной из важнейших в Кодексе является норма о пребывании граждан в лесах (ст.11 ЛК РФ). В целом норма может быть признана удовлетворительной с точки зрения ее потенциала защиты общественных интересов. Наиболее заметным является пробел, связанный с отсутствием порядка запрещения или ограничения пребывания граждан в лесах: не указано лицо (лесопользователь или орган управления), которое вправе принимать такие решения. Норма о пребывании по своему смыслу рассчитана на пребывание именно в тех лесах, основная часть которых (на землях лесного фонда) останется федеральной собственностью и потому вполне согласуется с п.1 ст.262 ГК РФ.
Кодекс не содержит мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к рациональному лесопользованию и охране лесов. Также нет мер стимулирования лесопромышленного комплекса к глубокой переработке древесины.
Платность использования лесов декларируется как принцип лесного законодательства и регулируется отсылочно. По мнению многих экономистов и лесопромышленников, в основе механизма определения начальной ставки арендной платы должен быть законодательно закреплен рентный подход. Известна также критика так называемых попенных платежей (минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню) за их небольшой размер. В ходе реализации своих полномочий по определению ставок платы за единицу объема лесных ресурсов, в том числе древесины, и за единицу площади лесных участков соответствующие органы власти должны обратить внимание на экономическую обоснованность устанавливаемых ими величин. По-прежнему отсутствуют какие-либо указания на целевое расходование взимаемой платы[27].
Осталось неясным, для каких именно целей может определяться кадастровая стоимость лесных участков (часть 2 ст.95 ЛК РФ). Видимо, для тех же, что и кадастровая стоимость земельных участков (п.5 ст.65 ЗК РФ).
Новый ЛК РФ, как и ранее действовавший, не учитывает затраты охотопользователей, которые они осуществляют в целях охраны и воспроизводства животного мира и которые в конечном счете идут на сохранение среды обитания животного мира, то есть в данном случае - лесов. Вопрос о частичном возврате вложенных таким образом средств (например, путем перерасчета арендной платы) остается открытым.
ЛК РФ не достаточно защищает интересы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, для которых лесные промыслы являются основой жизнеобеспечения. Реально установлено только их право бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд, исходя из установленных нормативов (часть 2 ст.30 ЛК РФ). Декларируемое обеспечение защиты исконной среды обитания этих народов и их традиционного образа жизни при использовании лесов со ссылкой на Федеральный закон от 30.04.1999.№82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» мало что дает, поскольку этот Закон в части земле- и природопользования также имеет отсылочный характер[28]. С целью реализации провозглашенных прав названных категорий граждан возможно было введение следующих механизмов: положения о безвозмездном и приоритетном (перед другими лесопользователями) характере традиционного природопользования для личных нужд коренных малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; ограничений на осуществление в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности лесопользования для нужд, не связанных с традиционным природопользованием.
В связи с изложенным, подпункт 1) пункта 1 ст.8 Закона РФ О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации предлагаю изложить в следующей редакции:
«1. Малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право:
1) безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, в том числе безвозмездно и приоритетно перед другими лесопользователями владеть и пользоваться землями лесного фонда, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;»
Статью 48 Лесного Кодекса РФ предлагаю изложить в следующей редакции:
«В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, при использовании лесов обеспечиваются защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", а также обеспечивается осуществление лесопользования для нужд, не связанных с традиционным природопользованием только на основании разрешений, выданных таким лесопользователям в порядке, установленном Правительством РФ».
Легализованы многие виды использования лесов, которые ранее осуществлялись фактически, но не рассматривались в качестве прав лесопользования: строительство и эксплуатация водохранилищ, геологическое изучение недр и разработка месторождений полезных ископаемых, строительство линейных объектов.
Из-под экологической экспертизы выведены такие объекты, как материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные, а также проекты лесоустройства. Кодекс предусматривает проведение государственной или муниципальной экспертизы общего характера только в отношении проектов освоения лесов. Считаю необходимым проведение экологической экспертизы материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные, а также проектов лесоустройства.
Из числа документов территориального планирования исключены схемы территориального планирования в области использования и охраны лесного фонда.
В качестве правовой основы осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов вводится лесохозяйственный регламент.
На лесопользователей возлагаются обязанности по составлению ранее не предусматриваемых документов – проекта освоения лесов (при постоянном (бессрочном) пользовании или аренде) и отчета об использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов. Возможно, отчеты будут способствовать более эффективному выполнению органами власти их контрольной функции.
Снят запрет на установление публичного сервитута в целях сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных на землях лесного фонда (ст.23 ЗК РФ). Вместе с тем названные виды деятельности наряду с некоторыми другими отнесены к отдельному виду использования лесов - для ведения сельского хозяйства.
Снято ограничение на залоговые сделки с лесами.
В качестве формы систематизации информации о лесах, их использовании, охране и воспроизводстве вводится государственный лесной реестр.
Изменяется система финансирования деятельности по охране, защите, воспроизводству лесов. В ряде случаев ЛК РФ прямо возлагает осуществление таких мероприятий на лесопользователей (лесовосстановление, санитарно-оздоровительные и иные мероприятия). Не исключено, что какие-то обязанности в этой сфере могут быть возложены на пользователей также договорами аренды. За пределами установленных обязанностей лесопользователей охранные и защитные мероприятия проводятся на основании размещаемых путем проведения торгов заказов на выполнение работ.
1.3. Правовые основы использования участков лесного фонда
Статья 9 ЛК РФ предусматривает виды прав, на основании которых осуществляется использование лесных участков:
1. право аренды лесных участков;
2. право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками;
3. право безвозмездного срочного пользования лесными участками.
4. право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут);
При этом юридическим лицам лесные участки предоставляются:
- в постоянное (бессрочное) пользование;
- в аренду;
- в безвозмездное срочное пользование;
гражданам:
- в аренду;
- в безвозмездное срочное пользование (п.1 ст.71 ЛК РФ).
Лесной Кодекс РФ подразделяет виды использования лесных участков в зависимости от того, предоставляется лесной участок или нет:
а) с предоставлением лесных участков;
б) без предоставления лесных участков;
в зависимости о того, изымаются лесные ресурсы или нет:
а) с изъятием лесных ресурсов;
б) без изъятия лесных ресурсов.
При этом права на лесные участки лесного фонда возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Лесным Кодексом РФ, Гражданским и Земельное кодексами РФ.